前言
電力行業(yè)是進一步深化價格改革的重要領(lǐng)域。2014年11月15日，國務(wù)院常務(wù)會議審議通過了《近期加快價格改革工作方案》，對包括電力價格改革在內(nèi)的價格改革做出了重要部署。2015年3月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》(電力改革第9號文件)，重申了中國電力體制改革的重要性和緊迫性。
中國電力市場化改革重點在于“控制中間”和“放開兩頭”。前者是指對輸配電行業(yè)進行政府監(jiān)控與管理，這是因為該行業(yè)性質(zhì)特殊，天生具有壟斷性質(zhì)，需要政府對其價格加以約束;后者主要是指加強發(fā)電側(cè)及銷售側(cè)監(jiān)管，在這兩側(cè)引進市場競爭、加強市場調(diào)控、減少政府干預(yù)。“十三五”期間，國家制定了明確的電力價格改革目標(biāo)，即確保全國電力價格合理、制定程序規(guī)范及價格形成機制透明。隨著中國經(jīng)濟發(fā)展進入轉(zhuǎn)型期，對電力市場提出了更高要求，電價改革已經(jīng)成為電力市場化改革的核心和前提。
作為關(guān)乎國計民生的特殊能源，國家對上網(wǎng)電價和銷售電價仍然實行嚴格管制。在這個背景下，我國電力市場還存在著很多問題：交叉補貼情況嚴重，市場價格違背了價值規(guī)律，破壞市場交易的公平機制;銷售電價偏低，導(dǎo)致電力資源浪費，不利于節(jié)能減排;煤電價格聯(lián)動機制作用不健全，“市場煤、計劃電”的沖突導(dǎo)致我國“用電荒”問題日益突出。2017年6月，中國實現(xiàn)了省級輸電和配電價格改革的全國覆蓋，在“控制中間”方面取得了顯著進展，但“放開兩頭”還需要下更大決心、花更大精力加以推進。
電價規(guī)制體系發(fā)展歷程
縱觀我國的電價演變進程，可以發(fā)現(xiàn)我國電價演變歷程與我國電力行業(yè)改革進程有著密切聯(lián)系。
(一)1949年～1978年：計劃經(jīng)濟時期
1950年，中國成立電力行業(yè)管理局，初步形成了以中央領(lǐng)導(dǎo)為主、地方領(lǐng)導(dǎo)為補充的政企合一的垂直電力管理體制。1976年之前，根據(jù)水利部發(fā)布的《電熱價格通知書》，全國實施電價統(tǒng)一定價。政府持續(xù)對電力工業(yè)進行高度集中統(tǒng)一管理是基于當(dāng)時整個社會電力缺乏的時代背景，與當(dāng)時計劃經(jīng)濟體制相呼應(yīng)，電價決定權(quán)主要掌握在國家手中，由國家來進行宏觀調(diào)控，價格波動比較小。這種電價形成機制在一定程度上緩解了當(dāng)時我國供電不足矛盾，但其弊端也是顯而易見的：計劃電價使得價格脫離內(nèi)在價值，企業(yè)不能按照成本制定價格，會降低電力企業(yè)經(jīng)營效率及生產(chǎn)積極性，限制電力發(fā)展，最終導(dǎo)致供電不足的惡性循環(huán)。
(二)1979年～2000年：過渡時期
以1985年為分界點，大致可以將這段時期劃分為兩個階段。從電力產(chǎn)業(yè)體制角度來看，1985年以前，政府將之前下放給地方的電力管理權(quán)上收，由中央機關(guān)進行管理，以期緩解之前權(quán)利下放產(chǎn)生的供電不足矛盾。從1996年起，我國電力工業(yè)管理體制迎來了里程碑式的歷史轉(zhuǎn)型期，以1998年國家電網(wǎng)公司成立為標(biāo)志，我國電力工業(yè)管理體制正式告別計劃經(jīng)濟時代，開始向社會主義市場經(jīng)濟體制邁進。從電價定價角度來看，1985年以前，我國普遍實施單一價格，以1985年4月國家經(jīng)濟委員會、國家計劃委員會、水利電力部、國家物價局發(fā)布的《關(guān)于鼓勵集資辦電和實行多種電價的暫行規(guī)定》為標(biāo)志，我國電力行業(yè)進入了分類定價階段。1985年之后，我國進入工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展黃金時期，工業(yè)較發(fā)達地區(qū)的每日用電量出現(xiàn)了極大的波動，一些地區(qū)率先針對用電量波動采取了分時電價定價策略。1994年，我國在全國范圍正式推行分用戶、分時段定價方式，標(biāo)志著我國正式進入了組合電價時代。1997年國家又出臺了全國統(tǒng)一銷售電價目錄，實現(xiàn)了地區(qū)指令性電價與指導(dǎo)性電價并軌。
(三)2001年至今：向完全市場化演進
2002年4月國務(wù)院發(fā)布《電力體制改革方案》，標(biāo)志著我國電力行業(yè)定價正式告別政府定價、進入市場競價新時代。在《方案》中，國家明確提出電價改革十六字方針，將電力行業(yè)縱向分為了發(fā)電、輸電、配電、售電4個環(huán)節(jié)，電力價格由原來的政府定價模式轉(zhuǎn)為市場競價模式。2003年國務(wù)院印發(fā)了《電價改革方案》，將上述4個環(huán)節(jié)涉及的價格區(qū)分為上網(wǎng)電價、輸配電價及銷售電價三大類別，并規(guī)定位于供應(yīng)鏈兩端的發(fā)電及售電價格采用市場競價模式，中間環(huán)節(jié)輸電及配電繼續(xù)采用政府定價模式。2005年國家發(fā)改委會同有關(guān)部門，針對以上三大類電力價格分別制定了《上網(wǎng)電價管理暫行辦法》《輸配電價管理暫行辦法》和《銷售電價管理暫行辦法》，標(biāo)志著我國電力行業(yè)定價市場化進程向深入推進。
現(xiàn)階段，我國電力行業(yè)定價模式已經(jīng)較為規(guī)范，定價種類也呈現(xiàn)多樣、靈活的特點，市場上常見的定價種類除了一部制、兩部制、三部制定價外，還有分時定價和季節(jié)性定價等。盡管如此，在目前我國電力定價中仍然存在許多矛盾和缺陷，包括市場定價機制尚未有效形成、部分業(yè)務(wù)領(lǐng)域行政壟斷力度過大、控制體系和控制專業(yè)化水平有待提高、產(chǎn)業(yè)組織間利益博弈與產(chǎn)業(yè)組織矛盾突出、電價調(diào)整滯后于市場供求形勢，等等。作為定價依據(jù)的能源成本無法充分體現(xiàn)發(fā)電以及消耗的資源成本，這有可能會影響競爭在價格形成中的作用發(fā)揮。
當(dāng)前我國電價規(guī)制存在的問題
目前電價規(guī)制體系中受到較多關(guān)注的問題主要是政府過多參與電力價格制定過程，導(dǎo)致最終形成的電價往往不是由市場供求雙方博弈之后的結(jié)果，且所形成的價格不能反映出電力供應(yīng)過程中產(chǎn)生的各種成本及資源消耗問題，和上游產(chǎn)業(yè)間的價格也難以得到協(xié)調(diào)。電價規(guī)制中存在的具體問題如下。
(一)交叉補貼
按照使用目的，我國終端電力大體可以分為工業(yè)、工商業(yè)、家庭及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電等四大類。在每一大類用戶中，基于用電電壓分為低壓用戶和高壓用戶，各類用戶實行不同目錄銷售電價。
我國電力行業(yè)價格機制的一個重要特點是政府對居民用電價格加以管控。2010年國務(wù)院發(fā)布《居民階梯電價征求意見稿》，2012年該征求意見稿通過各省聽證后，形成了《關(guān)于居民生活用電試行階梯式電價的指導(dǎo)意見》，2012年6月1日，在全國方位全面實行居民階梯電價。
現(xiàn)階段我國制定售電價格不僅會受到發(fā)電及輸配電成本影響，還會受到電力行業(yè)特有的社會職能因素干擾，將一些與電力成本無關(guān)的服務(wù)性社會職能因素考慮在內(nèi)，此外電力行業(yè)還會受到國家關(guān)于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等宏觀政策影響。以上這些因素會導(dǎo)致最終的售電價格偏離市場，產(chǎn)生交叉補貼問題。所謂交叉補貼是指售電市場上部分行業(yè)或特定用戶的售電價格低于其供電成本的電價，為了達到行業(yè)收支平衡，會將這部分價格損失以高價售電方式轉(zhuǎn)嫁到別的用戶上，最終使得我國售電價格偏離實際成本。我國電力行業(yè)交叉補貼具體可細分為以下三類：
1、存在于不同類型用戶之間的交叉補貼。按照用途區(qū)分，我國電力行業(yè)終端用戶主要有四大類，這四類用戶之間的電價存在較為顯著且普遍的差異。理論上來說，大工業(yè)用戶和一般工商業(yè)用戶的用電成本較低，另外兩類用戶的用電成本較高。從電壓角度分析，更低的電壓等級需要更多的送變電設(shè)備，來為用戶進行產(chǎn)電以及輸配電，將成本平均到每位用戶身上后，每位用戶承擔(dān)的成本會較高，電價也相應(yīng)提高，而電壓等級高的用戶則會因為分攤成本降低而享受到較低的電價。從用電負荷率角度分析，當(dāng)用電負荷率水平較低時，用戶對發(fā)電及輸配電等基礎(chǔ)設(shè)施的利用率會降低，這會增加單位用電成本，反之亦然。但現(xiàn)實情況與理論分析截然相反，電壓與負荷率更高的工商業(yè)用戶承受著更高的電價。
由表1可知，在上海市各類用戶中，工商業(yè)用戶承受的電價顯然更高。如在用電電壓小于1kV用戶中，工商業(yè)電價平均是居民電價的近1.9倍。且我國不同電壓等級用戶之間的價格差異偏小，相鄰電壓等級之間平均每度電價差僅為0.02元～0.05元，遠低于國外水平。上述兩個原因都會導(dǎo)致實踐中用戶電壓及負荷率和用戶電價之間的關(guān)系與理論分析結(jié)果截然相反。
2、存在于不同電壓等級用戶之間的交叉補貼。我國普遍采用分壓定價方式，即按照用電電壓不同將每大類用戶從0kV～550kV分成五個等級，并對不同電壓級別用戶實行不同收費標(biāo)準。因此，每個電壓等級收費不僅不能合理反應(yīng)各層級用戶的用電成本，甚至?xí)霈F(xiàn)高壓用戶補貼低壓用戶的情況。如上海市110kV及以上大工業(yè)用戶的用電價格是不滿1kV居民用戶用電價格的1.674倍。
3、存在于不同地區(qū)用戶之間的交叉補貼。不同地區(qū)人口密集程度及經(jīng)濟發(fā)展水平差異會導(dǎo)致不同地區(qū)用電密度產(chǎn)生差異，最終影響到用戶的電力成本。甚至有些地區(qū)在定價時還會受到國家相關(guān)調(diào)控政策和補貼政策影響，出現(xiàn)了用電成本低的地區(qū)執(zhí)行較高的電價、用電成本高的地區(qū)執(zhí)行較低的電價現(xiàn)象。分區(qū)域來看，我國西部地區(qū)電力定價相對比較合理，在制定電價時主要考慮該地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展程度，其指定的價格一般會和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平相匹配;反觀東部沿海地區(qū)及一些發(fā)達城市，普遍存在售電價格偏低問題。這種因不合理定價產(chǎn)生的交叉補貼會阻礙地區(qū)經(jīng)濟進一步發(fā)展，這些地區(qū)亟需形成相對完善的多部制電價形成機制。
(二)銷售電價水平較世界水平偏低
國家發(fā)改委統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，目前我國工商業(yè)電價在世界范圍處于中等水平，居民用電價格則遠遠低于世界平均水平。由圖2可知，意大利工業(yè)用電價格最高，為0.185美元/kW·h，瑞典工業(yè)用電價格最低為0.060美元/kW·h，中國的工業(yè)用電價格為0.084美元/kW·h。其中加拿大、美國、瑞典工業(yè)用電價格之所以偏低是有特殊原因的，如加拿大以水電為主，美國發(fā)電能源價格不高、政府還對電力工業(yè)進行補貼、不對電價征稅，瑞典近幾年受再生供應(yīng)電力和天氣因素影響，與前幾年相比電價幾乎下降了50%，這些優(yōu)勢都是我國無法與之相比的。
由圖3可知，OECD成員國居民用電價格大多高于工業(yè)用電價格，但中國的情況恰恰相反。我國居民用電價格遠低于工業(yè)用電價格，僅為德國的23.6%、加拿大的73.6%。通常情況下，居民用電價格與工業(yè)用電價格應(yīng)該相差1倍左右。相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2017年我國居民電價為0.078美元/kW·h，工業(yè)電價為0.084美元/kW·h，居民電價比工業(yè)用電價格低了7.1%。
居民電價過低會導(dǎo)致以下三個后果。一是不能反映電力資源稀缺程度，不利于節(jié)能減排，同時增加工商業(yè)用戶用電負擔(dān);二是壓縮我國電力企業(yè)利潤空間，國外和民營電力投資商紛紛從中國電力投資領(lǐng)域撤出;三是阻礙了民間投資進入電力行業(yè)。
(三)煤電矛盾
煤電矛盾一直是電力行業(yè)乃至整個能源行業(yè)難以破解的難題。2002年之前，煤炭價格由國家制定，政府部門、鐵路運輸、電力企業(yè)、煤炭企業(yè)只需每年參與一次煤炭訂貨會，銜接一下煤炭量的多少即可。在這種計劃體制下，發(fā)電企業(yè)的煤炭供應(yīng)和價格能基本保持平衡。但自2002年實施廠網(wǎng)分開、政企分開電力體制改革后，政府逐漸放開了電煤價格管制，形成了以市場合同價為準、確定鐵路運量的電煤價格市場運作格局。
2006年政府完全取消重點電煤合同指導(dǎo)價，讓市場主導(dǎo)煤炭價格。但由于電力產(chǎn)業(yè)是特殊的、事關(guān)國計民生能源產(chǎn)業(yè)，政府仍然對電價實行嚴格把控，發(fā)電企業(yè)是沒有自主調(diào)價權(quán)的，而處于上游的煤炭企業(yè)可根據(jù)市場供求狀況自主調(diào)節(jié)煤炭價格，這就導(dǎo)致了“市場煤、計劃電”矛盾的產(chǎn)生。
由圖4可知，2002年～2008年，全國電煤重點合同煤平均價格(車板價，不包含運輸費用)上漲了2.25倍，但電力價格只上漲了不到40%，且這種狀況在近些年來仍然沒有得到明顯改善。每當(dāng)煤炭價格上漲，發(fā)電企業(yè)就不得不面對虧損運營的困境，用電荒開始出現(xiàn)。
國外經(jīng)驗借鑒
通過研究世界各國的電價規(guī)制體系，發(fā)現(xiàn)電價規(guī)制主要受到以下三方面宏觀因素影響：一是經(jīng)濟發(fā)展水平，二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，三是政策因素。以下筆者將著重分析英國、美國和日本電價規(guī)制改革經(jīng)驗，以期為我國電價規(guī)制改革提供有益的借鑒。
(一)英國電價規(guī)制改革
英國對電力體制進行了兩次變革。第一次是電力庫模式(pool)改革，從1990年開始引入多種力量，在發(fā)電領(lǐng)域展開市場競爭，實施電力產(chǎn)業(yè)私有化。重點是將發(fā)電、輸電、配電、售電四個環(huán)節(jié)獨立開來，引入私人資本，實現(xiàn)私有化，所有權(quán)發(fā)生了轉(zhuǎn)移。多種資本進入電力產(chǎn)業(yè)，用戶可以自主選擇供應(yīng)商，市場配置效率更高，市場活力得到增強。同時將國家電力管制辦公室(OFFER)與天然氣管制辦公室進行合并，成立了能源辦公室(OFGEM)，對電力進行管制，構(gòu)建獨立的電力監(jiān)管體系。英國地方政府不再對電力進行監(jiān)管，采取集權(quán)制管理模式。電價方面，由于改革中的虛擬實時價格易產(chǎn)生波動，為規(guī)避價格風(fēng)險，發(fā)電商和用戶普遍簽訂了短期或長期合同。這次改革后，英國的電價大幅度下降。1990年～2000年，英國的配電費平均降低33%，工業(yè)用電用戶支付電費平均減少29%～32%，居民用電用戶也得到了巨大實惠。
在電力庫改革中，發(fā)電商的報價和電力價格形成機制十分復(fù)雜，且缺乏透明度，阻礙了市場參與者根據(jù)價格作出合理決策。發(fā)電企業(yè)控制了電力價格，供電商和用戶處于被動地位。有鑒于此，2001年英國進行了第二次改革，設(shè)計新的電力交易系統(tǒng)(NETA)代替以往的交易方式，即通過遠期合約(期貨)市場進行交易，配合短期現(xiàn)貨交易，建立平衡機制，促進電力電量平衡。合約雙方不止包括發(fā)電企業(yè)，還包括輸電系統(tǒng)運營商、供電商和用戶，有效提高了供電商和用戶在電價形成機制中的地位，充分彰顯了公平。電力價格繞過政府，由雙方簽訂的合同決定，這使得電價不再僅僅由發(fā)電方?jīng)Q定，電力市場需求側(cè)也參與了電價制定，電力負荷效率顯著提高，促進了供給方和需求方的平衡，價格形成簡單透明，有利于電力市場穩(wěn)定。
(二)美國電價規(guī)制改革
美國很早就進行了電力產(chǎn)業(yè)改革，形成了獨立輸電環(huán)節(jié)并對其進行管制，在發(fā)電和售電領(lǐng)域引入了市場競爭機制。
1992年，美國聯(lián)邦政府通過《能源政策法案》(Energy Policy Act，EPACT)，非公用事業(yè)公司的電力可以不再被公用事業(yè)公司強制購買，且允許其進入電力批發(fā)市場。任何電力生產(chǎn)商在批發(fā)電力市場上售賣電力時，都可要求擁有輸電網(wǎng)的公用事業(yè)公司以公正合理的價格提供輸電服務(wù)。由此EPACT確立了發(fā)電、輸電、配電分離的原則，美國電力改革就此拉開序幕。1996年聯(lián)邦能源管理委員會先后頒布了第888號和第889號法令，規(guī)定在電力生產(chǎn)和供應(yīng)各環(huán)節(jié)開展市場競爭，所有發(fā)電商待遇平等一致。美國部分州在向發(fā)電廠購電過程中引進競爭性投標(biāo)方式，實際上建立起了發(fā)電廠商競爭激勵機制。同時，幾乎所有州都對輸電網(wǎng)絡(luò)進行了一定程度開放，在具有自然壟斷屬性的輸電環(huán)節(jié)則保留了政府價格規(guī)制。1999年，聯(lián)邦能源管理委員會頒布了NO.2000法令，規(guī)定所有擁有輸電網(wǎng)的公用事業(yè)公司都必須加入?yún)^(qū)域輸電組織(RegionalTransmis-sionOrganization，RTO)，RTO控制輸電設(shè)施、獨立運營管理輸電系統(tǒng)，買賣雙方可通過競價方式購買或提供電力。
在售電市場上，有的州不再管制批發(fā)市場價格和市場零售價格，引入了用戶選擇機制，消費者可以自主選擇電力供應(yīng)商;有的州不再制定批發(fā)價格，但依舊管制零售價格，允許供應(yīng)商通過零售價格收回成本。先后有22個州放開了對發(fā)電環(huán)節(jié)的管制，其中有15個州放開了零售管制。目前，除了俄勒岡州沒有引入用戶選擇機制(即居民無法自主選擇電力供應(yīng)商)外，其他17個州居民用戶都可以自主選擇供電商。但所有州發(fā)電企業(yè)都被要求公開生產(chǎn)能力信息，在交換市場以公開報價方式進行交易，市場規(guī)則必須保證不同規(guī)格電能產(chǎn)品具有不同的價格。
(三)日本電價規(guī)制改革
日本屬于電力產(chǎn)業(yè)改革較晚的國家，基于國內(nèi)資源稟賦與其他國家相比具有較大差異，日本在改革過程中持謹慎態(tài)度，始終堅持發(fā)電、輸電、配電、售電四環(huán)節(jié)一體化，以保持電力長期穩(wěn)定供應(yīng)。1995年日本修改了《電氣事業(yè)法》，拉開了日本電力產(chǎn)業(yè)市場化改革的序幕。1995年～2011年，日本一共進行了四輪電力市場化改革，重點在于提高發(fā)電側(cè)競爭力度、在零售側(cè)引入市場競爭及擴大用戶自主選擇權(quán)。電價決定方式從過去的“總成本主義”定價原則即用政府認可的“成本+適當(dāng)?shù)美?rdquo;方式確定定價，轉(zhuǎn)變?yōu)閺娜萘侩妰r制、表底費制和兩部制電價中根據(jù)實際情況選擇一種或幾種電價制度。為了防止設(shè)備濫用問題，達到節(jié)約能源目的，在終端電價上，日本還實行了分段電價制、季節(jié)電價制和實時電價制。
經(jīng)過一系列改革，日本電價得到較大幅度下降，基本接近歐美國家電價水平。但與此同時，日本市場電力行業(yè)競爭結(jié)構(gòu)沒有發(fā)生根本性變化，十大供電公司仍然占據(jù)絕大部分市場份額。雖然允許新的競爭者進入，但鑒于過高的過網(wǎng)費等原因，新進入零售商的售電量在市場購電總量中的占比極小，一些地區(qū)甚至沒有新的電力競爭商加入。
建議
任何國家規(guī)制電價的目的無外乎是：在保證電力持續(xù)穩(wěn)定供應(yīng)的前提下，提升電力行業(yè)效率、激發(fā)企業(yè)活力、減少社會資源損失。為了改善當(dāng)前我國電力行業(yè)現(xiàn)狀，優(yōu)化市場環(huán)境，提出如下建議。
第一，完善煤電市場價格聯(lián)動機制。對煤炭和電力兩個行業(yè)進行宏觀調(diào)控，實現(xiàn)平衡;從煤電價格關(guān)系入手，在煤價由市場決定的基礎(chǔ)上，推動電價市場化改革;參考電力市場供求情況，引入市場競爭機制;大力推進電力雙邊交易和競價上網(wǎng)，逐漸取消對上網(wǎng)電價的管制;實現(xiàn)上網(wǎng)電價市場化，提高市場配置效率，激發(fā)企業(yè)活力，讓市場自主化解煤電價格矛盾。此外，協(xié)調(diào)上網(wǎng)電價與銷售電價關(guān)系，從實際出發(fā)，使發(fā)電市場與終端用戶不產(chǎn)生脫節(jié)，讓發(fā)電市場甚至是煤炭市場價格能夠充分體現(xiàn)市場供求變化，真實反映資源的稀缺程度。
第二，進行銷售電價規(guī)制改革。制定不同標(biāo)準，將電價歸入不同類別，依據(jù)用電特性和供電成本，設(shè)置各種類別電價，促進社會公平。從源頭上解決電價交叉補貼問題，參照市場供求狀況，不斷調(diào)整銷售電價。
第三，加強電力監(jiān)管，加快電價監(jiān)管立法。加強相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)制制度建設(shè)，加大對電力行業(yè)的監(jiān)管力度。通過加強電力行業(yè)法制建設(shè)，促進電價改革，使電價管理更合理、更科學(xué)。切實落實國家電價政策，保障市場主體和消費者利益不受侵害。加大電價違法違規(guī)曝光力度，規(guī)范電力企業(yè)行為，促進電力產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。
