生態(tài)環(huán)境具有非競爭性、非排他性等外部性特征，導(dǎo)致生態(tài)資源消費容易誘發(fā)“公地悲劇”，環(huán)境治理亦容易出現(xiàn)“搭便車”問題。因此，通過嚴格的環(huán)境規(guī)制以約束污染者的生產(chǎn)經(jīng)營活動，扭轉(zhuǎn)環(huán)境資源配置的市場失靈，以內(nèi)化環(huán)境污染的外部成本，是環(huán)境治理實踐的主要方式之一。在中國現(xiàn)有的環(huán)境政策工具中，以節(jié)能減排五年規(guī)劃為主體的目標考核是環(huán)境治理中最為重要的抓手。中央政府在“九五規(guī)劃”中開始將環(huán)境保護納入國家發(fā)展規(guī)劃，并自“十五規(guī)劃”開始，明確規(guī)定了二氧化硫等常見污染物的減排目標，要求各地政府公開披露減排指標完成情況，同時不斷提高減排指標在地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考評體系的重要性。隨著環(huán)境考核的日趨嚴厲，中國從2006年起的兩個規(guī)劃期均超額完成了減排任務(wù)。  

然而，與較好的減排指標完成情況不同，各種公開數(shù)據(jù)顯示，中國的環(huán)境形勢仍然十分嚴峻，霧霾、地下水污染、城市黑臭水體等環(huán)境問題嚴重影響國計民生。與之同時，環(huán)境污染逐步呈現(xiàn)一定的空間分布特征：西部、農(nóng)村等特定地區(qū)已經(jīng)成為污染重災(zāi)區(qū);兩省(或市縣)之間的行政邊界地區(qū)多次出現(xiàn)污染糾紛及其他群體性事件;在國內(nèi)媒體近期披露的213個癌癥村中，接近90%的癌癥村坐落于省域邊界的縣內(nèi)或附近處。

 

國內(nèi)學(xué)者對環(huán)境污染的經(jīng)濟學(xué)解釋主要基于兩條主線。一是財政分權(quán)體制的經(jīng)濟激勵，各地官員為追求地區(qū)經(jīng)濟和財政收入增長，選擇放松環(huán)境監(jiān)管等手段展開競爭，以環(huán)境質(zhì)量換取經(jīng)濟增長。二是官員晉升機制的政治激勵，由于良好經(jīng)濟績效能顯著增加地方官員的晉升和連任概率，這使得與經(jīng)濟發(fā)展相悖的環(huán)境政策得不到有效執(zhí)行。上述研究雖然在一定程度上解釋了我國西部、農(nóng)村等特定地區(qū)的嚴重污染成因，但尚未能解釋為什么即使在中國行政中心的北京市，或是在經(jīng)濟發(fā)展前沿陣地的廣東省，甚至在經(jīng)濟相對落后的黑龍江省等，均普遍存在省域邊界地區(qū)的環(huán)境污染相對內(nèi)陸城市更為嚴重的現(xiàn)象。

 

本文嘗試性地從地方政府的戰(zhàn)略性減排角度，分析省域邊界環(huán)境污染的形成機制，并借助外部性特征和晉升錦標賽理論，探討在五年規(guī)劃環(huán)境考核日趨嚴厲的中國情景下，地方官員如何實施戰(zhàn)略性減排策略，從而導(dǎo)致了邊界污染效應(yīng)的形成。根據(jù)中國284個地級城市的數(shù)據(jù)樣本，并以“十五規(guī)劃”至“十二五規(guī)劃”三個完整五年規(guī)劃期(2001-2015年)作為樣本區(qū)間，通過地級城市中處于邊界的縣的比例識別城市趨于邊界的程度。本文研究發(fā)現(xiàn)：地方城市越接近于省域邊界，城市環(huán)境污染更加嚴重，環(huán)境污染存在邊界效應(yīng);隨著歷次五年規(guī)劃對節(jié)能減排的考核力度增強，以及在五年規(guī)劃考核力度相對較高的省份中，環(huán)境污染的邊界效應(yīng)更加明顯。此外，當五年規(guī)劃周期與主政官員任期的錯配程度越小時，以及地方官員的年齡相對更小時，邊界污染效應(yīng)更為嚴重。作用機制顯示：當?shù)胤匠鞘性浇咏谑∮蜻吔鐣r，來自地方政府的環(huán)境治理支持和監(jiān)督力度相對較小，工業(yè)增加值相對更多，且上述關(guān)系隨著五年規(guī)劃環(huán)境考核力度增強而更加明顯。以上結(jié)果說明，在環(huán)境考核壓力下，地方政府基于城市空間地理特征戰(zhàn)略性地的減排策略，可能是邊界污染效應(yīng)的重要成因。

 

綜合以上研究結(jié)論，本文的研究貢獻主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，已有關(guān)于邊界污染效應(yīng)的研究，主要從跨境河流流域污染的角度，考察并解釋跨境河流下游比上游污染更為嚴重的現(xiàn)象。本文將邊界污染效應(yīng)從跨境河流流域拓展至空間更廣、影響更深遠的省域邊界，進一步補充了邊界效應(yīng)的相關(guān)文獻。第二，在污染外部性和晉升錦標賽理論的框架下，本文提出地方政府應(yīng)對環(huán)境考核壓力實施的戰(zhàn)略性減排可能是導(dǎo)致邊界污染的重要成因，進一步深化了邊界污染效應(yīng)的分析范式，也在一定程度上揭示了邊界污染的形成機理和潛在路徑。第三，本文檢驗五年規(guī)劃環(huán)境考核對省域邊界環(huán)境污染的影響及其可能的內(nèi)在機制，進一步拓展和豐富了五年規(guī)劃這一中國獨特制度的經(jīng)濟成果的相關(guān)文獻。

 

本文從省域邊界的環(huán)境外部性這一全新的視角解釋了長期以來中國環(huán)境治理不足的原因，對環(huán)境治理實踐具有重要的政策意義：第一，省域邊界的環(huán)境外部性給予地方政府在環(huán)?？己藟毫ο聦嵤?zhàn)略性減排的機會，相關(guān)政府部門應(yīng)提高邊界地區(qū)的環(huán)境治理力度，降低工業(yè)企業(yè)污染轉(zhuǎn)移的動機和能力，同時通過區(qū)域生態(tài)補償以及主體生態(tài)功能區(qū)建設(shè)等措施，以弱化邊界地區(qū)的環(huán)境污染外溢。第二，邊界污染的本質(zhì)是地方政府有意識地進行污染轉(zhuǎn)移以獲取經(jīng)濟、環(huán)境和政治紅利的一種套利行為，中央政府可以通過環(huán)境治理垂直管理方式弱化地方政府的套利空間，并完善對地方官員的環(huán)保約談、自然資源資產(chǎn)離任審計等環(huán)境監(jiān)督機制。第三，晉升錦標賽機制激勵了地方政府實施戰(zhàn)略性減排的動機，將環(huán)境績效科學(xué)地納入官員政績考核體系，實現(xiàn)晉升政績指標的多樣化，將有助于緩解邊界污染效應(yīng)。