西北能源監(jiān)管局監(jiān)管轄區(qū)太陽能熱發(fā)電示范項目實施情況監(jiān)管調(diào)研報告
2015年、2016年國家能源局相繼印發(fā)《關于組織太陽能熱發(fā)電示范項目建設的通知》(國能新能[2015]355號)《關于建設太陽能熱發(fā)電示范項目的通知》(國能新能[2016]223號)，推動我國太陽能熱發(fā)電技術產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。在國家能源局公布的第一批太陽能熱發(fā)電示范項目中，西北局監(jiān)管轄區(qū)內(nèi)陜西、寧夏無示范項目，青海省有四個示范項目，裝機總容量28.5萬千瓦。為加快太陽能熱發(fā)電示范項目建設，促進能源清潔生產(chǎn)和高效利用，按照行業(yè)監(jiān)管要求，西北能源監(jiān)管局認真部署，深入開展了轄區(qū)內(nèi)太陽能熱發(fā)電示范項目監(jiān)管調(diào)研工作，掌握了太陽能熱發(fā)電示范項目的建設進度、配套政策等基本情況，并提出了推進示范項目建設的意見建議，特形成此報告。
一、示范項目基本情況
(一)示范項目規(guī)劃建設及相關政策要求
目前國內(nèi)太陽能熱發(fā)電產(chǎn)業(yè)正處于起步階段，尚未形成產(chǎn)業(yè)規(guī)模，工程造價較高，技術裝備制造能力弱，缺乏系統(tǒng)集成及運行技術狀況，為攻克關鍵技術裝備，形成完整產(chǎn)業(yè)鏈和系統(tǒng)集成能力，2015年9月，國家能源局印發(fā)《關于組織太陽能熱發(fā)電示范項目建設的通知》(國能新能[2015]355號)，在全國范圍內(nèi)征集太陽能熱發(fā)電示范項目。
其后，全國各省陸續(xù)上報太陽能熱發(fā)電示范項目109個，經(jīng)專家評審確定了第一批太陽能熱發(fā)電示范項目。2016年9月，國家能源局印發(fā)《關于建設太陽能熱發(fā)電示范項目的通知》(國能新能[2016]223號)，發(fā)布第一批太陽能熱發(fā)電示范項目20個，總計裝機容量134.9萬千瓦，包括塔式9個，槽式7個，菲涅爾式4個。西北局監(jiān)管轄區(qū)內(nèi)陜西、寧夏無示范項目，青海省有四個示范項目，裝機總容量28.5萬千瓦，塔式3個，槽式1個。同時國家能源局《通知》要求，示范項目應在2016年9月30日前完成備案，盡早開工建設，原則上應在2018年底前建成投產(chǎn)。并且為保障太陽能熱發(fā)電項目的技術先進性和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，避免盲目投資和低水平重復建設，在“十三五”時期，太陽能熱發(fā)電項目均納入國家能源局組織的國家太陽能熱發(fā)電示范項目統(tǒng)一管理。
2016年9月，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關于太陽能熱發(fā)電標桿上網(wǎng)電價政策的通知》(發(fā)改價格[2016]1881號)，核定了全國統(tǒng)一太陽能熱發(fā)電(含4小時以上儲熱功能)標桿上網(wǎng)電價為1.15元/千瓦時(含稅)，該電價僅適用于納入國家能源局2016年組織實施的，2018年12月31日以前全部投運的太陽能熱發(fā)電示范項目，2019年以后國家將根據(jù)太陽能熱發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展狀況、發(fā)電成本降低情況，適時完善太陽能熱發(fā)電價格政策，逐步降低新建太陽能熱發(fā)電價格水平。
專欄一：太陽能熱發(fā)電
太陽能熱發(fā)電是將太陽能轉化為熱能，再將熱能轉化為電能的全新新能源應用技術，它利用各種聚光鏡面聚集太陽的直接輻射，加熱導熱介質，經(jīng)熱交換產(chǎn)生高溫高壓的蒸汽，蒸汽驅動汽輪機發(fā)電。通過熱交換器后的導熱介質流體返回集熱場再次加熱，同時在系統(tǒng)中設置儲熱罐，存儲富余的熱能量，在太陽能不足時對系統(tǒng)進行補給，從而加大了太陽能的利用效率。
目前，太陽能熱發(fā)電按照太陽能聚焦方式及結構的不同，分為塔式、槽式、菲涅爾式和碟式等四類。
(二)轄區(qū)內(nèi)四個示范項目建設情況
1.中廣核德令哈槽式光熱發(fā)電項目
中廣核德令哈槽式光熱發(fā)電項目位于青海省海西州德令哈市太陽能工業(yè)園區(qū)，于2013年2月5日取得青海省發(fā)展改革委項目核準批復，由中廣核太陽能德令哈有限公司投資建設，采用拋物面槽式導熱油太陽能熱發(fā)電技術，建設190個槽式集熱器標準回路，配套9小時熔融鹽儲熱系統(tǒng)，光電系統(tǒng)轉換效率14.03%，占地面積約2.6平方公里，采光面積約62萬平方米，發(fā)電裝機容量5萬千瓦，項目利用亞開行低息貸款，總投資17億元。同時項目是國內(nèi)首個開工的大規(guī)模商業(yè)化光熱發(fā)電項目，于2014年7月開工建設，2015年的8月主體施工安排進場，截至目前，全場設備和工程采購完成100%，已完成基礎建設和部分安裝作業(yè)。預計項目投運時間為2018年6月28日。項目送出線路計劃接入青海省發(fā)展投資有限公司投資建設的柏樹新能源匯集站。
中廣核德令哈槽式光熱發(fā)電項目建成投運后，年可節(jié)約近6萬噸標準煤，節(jié)能減排效果顯著，除體現(xiàn)清潔能源的環(huán)保效益以外，電站場所還將形成獨特的人文景觀，促進當?shù)芈糜螛I(yè)發(fā)展，同時解決勞動力就業(yè)問題。
專欄二：槽式太陽能熱發(fā)電
槽式太陽能熱發(fā)電是利用槽式拋物面反射鏡進行太陽能熱發(fā)電，將大量的槽型拋物面聚光集熱器串并聯(lián)排列，收集較高溫度的熱能，加熱導熱介質產(chǎn)生蒸汽，驅動汽輪機發(fā)電。
槽式發(fā)電系統(tǒng)目前技術相對成熟，應用最為廣泛，結構部件簡單，易于實現(xiàn)工業(yè)標準化批量生產(chǎn)和安裝，對太陽的跟蹤系統(tǒng)通常采取單軸跟蹤系統(tǒng)，跟蹤裝置較為簡化，并且出功均衡、并網(wǎng)友好。但其聚光比小，抗風性略差。
2.中控德令哈塔式光熱發(fā)電項目
中控德令哈塔式光熱發(fā)電項目位于青海省海西州德令哈市太陽能工業(yè)園區(qū)，于2012年2月20日獲得青海省發(fā)展改革委項目核準批復，由浙江中控所屬青海中控太陽能發(fā)電有限公司投資建設，采用自主研發(fā)的熔鹽塔式太陽能熱發(fā)電技術，設計配套6小時熔融鹽儲熱系統(tǒng)，光電系統(tǒng)轉換效率18%，占地面積約2.4平方公里，采光面積約55萬平方米，裝機容量5萬千瓦，項目總投資10.88億元。項目于2016年10月25日開工建設，截至目前，項目設計全部完成，全場設備和工程采購完成75%，已開始定日鏡基礎施工、立柱安裝和鏡體生產(chǎn)安裝，以及儲罐、電控樓基礎施工，吸熱塔基礎施工已至50米。按照施工進度計劃，2018年5月，完成全場土建工程施工;2018年7月，完成鏡場所有設備安裝;2018年11月，完成系統(tǒng)單體調(diào)試和系統(tǒng)調(diào)試;2018年12月，投入試運行并網(wǎng)發(fā)電。項目送出線路計劃接入中廣核5萬千瓦示范項目主變高壓側，之后共同并入柏樹匯集站。
中控德令哈塔式光熱發(fā)電項目建成投運后，由于設計優(yōu)化，儲能時間將由申報獲批的6小時提高至7小時，年發(fā)電量由原申報的1.28億千瓦時提高至1.46億千瓦時。預計年節(jié)約標準煤4.8萬噸，年減排二氧化碳12.4萬噸。
專欄三：塔式太陽能熱發(fā)電
塔式太陽能熱發(fā)電也稱點式聚焦太陽能熱發(fā)電，利用大規(guī)模的定日鏡形成的定日鏡場陣列，將太陽輻射反射至位于高塔頂部的吸熱器，加熱導熱介質，經(jīng)熱交換后產(chǎn)生蒸汽，以驅動汽輪機發(fā)電。
塔式關鍵技術是定日鏡跟蹤定位系統(tǒng)。具有熱傳遞路程短、聚光比和溫度高、出功均衡、發(fā)電效率高、并網(wǎng)友好、效率提升與成本下降潛力大等優(yōu)點，但塔式系統(tǒng)必須規(guī)模化利用，占地要求高，單次投資較大，因采用雙軸跟蹤系統(tǒng)，鏡場的控制系統(tǒng)較為復雜。
3.中國電建共和塔式光熱發(fā)電項目
中國電建共和塔式光熱發(fā)電項目位于青海省海南州共和縣生態(tài)太陽能發(fā)電園區(qū)，2015年10月28日青海省發(fā)展改革委同意該項目備案，由中國電建西北勘測設計研究院有限公司投資建設，采用自主設計的熔鹽塔式太陽能熱發(fā)電技術，設計配套6小時熔融鹽儲熱系統(tǒng)，光電系統(tǒng)轉換效率15.54%，采光面積約52萬平方米，裝機容量5萬千瓦，項目總投資11.94億元。項目于2017年6月18日舉行奠基儀式，目前只完成了進場道路、圍欄及發(fā)電區(qū)場平。預計年底完成初步設計修編，配合設備招標采購及現(xiàn)場施工進度計劃，預計2019年6月設備調(diào)試并網(wǎng)。項目送出將接入青海電網(wǎng)目前已經(jīng)投運的共塔330kV匯集站。
中國電建共和塔式光熱發(fā)電項目建成投運后，預計年節(jié)約標準煤5.21萬噸，年減排二氧化碳15.7萬噸、氮氧化物601.7噸、煙塵704.2噸。
4.黃河公司德令哈塔式光熱發(fā)電項目
黃河公司德令哈塔式光熱發(fā)電項目原計劃位于青海省海西州德令哈市，2015年6月青海省發(fā)展改革委同意該項目備案，由國電投黃河上游水電開發(fā)有限責任公司等公司共同投資建設，采用水工質塔式太陽能熱發(fā)電技術，設計配套3.7小時熔融鹽儲熱系統(tǒng)，光電系統(tǒng)轉換效率15%，裝機容量13.5萬千瓦，為本輪裝機容量最大的示范項目，項目總投資32億元。目前，該項目因選址和技術路線等方面的問題，無法在2018年底前并網(wǎng)投運。
二、存在的問題
縱觀四個太陽能熱發(fā)電示范項目，預期都具有良好的環(huán)保性、高效性等特點。但在項目建設，以及預期投產(chǎn)運營后仍存在一些問題，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：
(一)部分項目建設進度慢
國家能源局《關于建設太陽能熱發(fā)電示范項目的通知》(國能新能[2016]223號)要求，示范項目應在2016年9月30日前完成備案，盡早開工建設，原則上應在2018年底前建成投產(chǎn)。從目前情況看，四個示范項目均在2016年9月30日前完成核準或備案，中控和中廣核項目建設進度正常，預期在2018年底能夠并網(wǎng)投運;中國電建、黃河公司項目均未進入實質性開工建設階段，并網(wǎng)投運時間預計將滯后于國家能源局建成投運時限要求，無法享受1.15元/千瓦時的光熱發(fā)電標桿電價，影響了示范效應的正常發(fā)揮。太陽能熱發(fā)電項目需要提前介入、定位，做好調(diào)查研究、論證、資源測試等前期準備工作，中國電建和黃河公司兩個項目建設進度比較慢，在廠址選擇、技術定型、方案設計、設備施工采購等多方面產(chǎn)生桎梏，影響了建設工作正常開展，究其原因，一方面投資方自身對項目前期準備和論證不夠充分，決策不夠周密;另一方面，光熱技術屬于新技術，尤其在示范階段，技術設計缺乏規(guī)范，指標設計沒有標準，更無可參考借鑒的成功范例，增加了項目實施的不確定性，這更是一個不斷試錯修正的過程。
(二)建設期配套政策不到位
1.土地成本高
太陽能熱發(fā)電項目占地面積大，選址要求也較光伏發(fā)電更為嚴格，但項目土地投資費用高，加大了項目建設期資金投入。據(jù)中廣核太陽能德令哈有限公司反映，目前該公司土地使用方面，已繳納和需繳納共三項費用：一是征用土地給當?shù)啬撩窠?jīng)濟補償已經(jīng)支付完畢;二是耕地占用稅已經(jīng)支付完畢;三是草原征占用費用，2015年該公司已經(jīng)取得土地證，近期有關部門通知該公司因占用草原，需接受處罰再補辦草原征占用手續(xù)，處罰金額及征占費用目前還無法準確計算。
2.融資難度大
太陽能熱發(fā)電技術是試驗示范階段的新技術，屬于創(chuàng)新型的技術發(fā)展理念，在具體項目的技術和管理上都缺乏經(jīng)驗，造成許多金融機構采取觀望態(tài)度，項目業(yè)主獲得融資難度大，特別是民營企業(yè)，雖具有較強的技術能力，但企業(yè)整體實力弱，融資更加困難;另一方面，目前風電、光伏發(fā)電等新能源所面臨的棄風、棄光不能全額消納，可再生能源補貼下降和到位滯后等情況，今后是否會發(fā)生在太陽能熱發(fā)電項目上，造成貸款回收困難，也加大了金融機構放貸謹慎性。
3.并網(wǎng)接入費用高
中控、中廣核項目并網(wǎng)接入系統(tǒng)建設，根據(jù)兩個項目核準批復文件及青海省電力公司并網(wǎng)接入計劃，中控項目自建送出線路至中廣核示范項目主變高壓側，再由中廣核和中控合建送出線路至由青海省發(fā)展投資有限公司投資建設的柏樹新能源匯集站，最終并入青海電網(wǎng)。目前，中廣核、中控項目正與青海省發(fā)展投資有限公司協(xié)調(diào)接入?yún)R集站問題，青海省發(fā)展投資有限公司表示：中廣核、中控項目須分別支付大額資金，方能接入?yún)R集站。雙方多次協(xié)商，仍無法達成一致，兩個項目并網(wǎng)接入、投產(chǎn)運營時間尚存在不確定性。
(三)項目業(yè)主對投運后預期收益不樂觀
太陽能熱發(fā)電示范項目以推動推動光熱產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)集成的能力為主要目標，但投資收益仍是項目投資方密切關注的現(xiàn)實問題。2018年底前投運的青海省示范項目，執(zhí)行國家核定的太陽能熱發(fā)電項目標桿電價1.15元/千瓦時，其中0.2277元/千瓦時青海省平均購電價部分，由青海電網(wǎng)按月及時結算，剩余0.9223元/千瓦時屬于可再生能源電價補貼，應先進入補貼目錄，才能取得相應的補貼收入，而目前補貼目錄的申報周期為一年，間隔時間較長，并且補貼發(fā)放延遲的情況已經(jīng)常態(tài)化。并且項目業(yè)主擔憂未來是否會因送出和消納的問題，出現(xiàn)棄光限電窘?jīng)r，在項目不能有效保證設備利用小時，無法及時足額獲得可再生能源補貼的情況下，項目將無法正常生產(chǎn)經(jīng)營。
三、政策建議
(一)加強規(guī)劃引導，釋放后續(xù)示范項目
太陽能熱發(fā)電是綜合產(chǎn)業(yè)，需要對光電技術、儲能技術、裝備制造、施工工藝、傳統(tǒng)電力等因素進行整合，建立示范項目制度的目標：一是擴大太陽能熱發(fā)電產(chǎn)業(yè)規(guī)模，通過示范項目建設，形成國內(nèi)光熱設備制造產(chǎn)業(yè)鏈，建立并完善太陽能熱發(fā)電技術規(guī)范和標準，盡快達到商業(yè)化運營規(guī)模要求;二是培育系統(tǒng)集成商，通過示范項目建設，培育若干具備全面工程建設能力的系統(tǒng)集成商，以適應后續(xù)太陽能熱發(fā)電發(fā)展的需要。因此，建議加強規(guī)劃引導，同時支持在建項目續(xù)建，釋放后續(xù)示范項目，保持并增加項目投資方對技術研發(fā)和項目運營人力、物力、財力投入，通過項目設計、建設、運行培養(yǎng)人才積累經(jīng)驗，促進太陽能熱相關裝備的研發(fā)，以及統(tǒng)一標準下的大規(guī)模量產(chǎn)復制，降低投資建設成本，提升項目運營管理水平。
(二)加大配套政策支持力度，確保項目順利實施
太陽能熱發(fā)電項目是并網(wǎng)友好型的清潔能源，具有明顯的“綠色、節(jié)約”的環(huán)保特性，完全符合習近平總書記在十九大報告中提出的“壯大清潔能源產(chǎn)業(yè)，推進能源生產(chǎn)和消費革命，構建清潔低碳、安全高效的能源體系”的要求，應是今后一段時期重點支持發(fā)展的領域。因此，建議國家制定進一步支持太陽能熱發(fā)電項目建設在土地、財政、稅費、信貸、行政審批、并網(wǎng)接入等方面的政策，督促地方政府和電網(wǎng)企業(yè)貫徹落實相關政策要求，并切實解決項目建設過程中遇到的實際問題，確保項目順利實施，充分發(fā)揮項目的產(chǎn)業(yè)化示范作用。
(三)完善相關保障政策制度，提升對項目預期的信心
在太陽能熱發(fā)電產(chǎn)業(yè)的初期階段，項目正常生產(chǎn)經(jīng)營取得投資回報，是決定產(chǎn)業(yè)未來能否持續(xù)發(fā)展的重要因素。建議國家進一步完善可再生能源全額收購相關政策，并對太陽能熱發(fā)電給予一定傾斜，充分發(fā)揮光熱發(fā)電效率，進一步降低成本;建立太陽能熱發(fā)電電價補貼目錄申報和發(fā)放綠色通道，確保項目能夠及時足額取得電價補貼，確保項目建成投運后正常生產(chǎn)經(jīng)營。利用政策保障，消除項目投資方對項目預期的各種疑慮，促進產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展。
