袁愛平，全國政協(xié)委員、湖南啟元律師事務所主任。他提出了優(yōu)化和完善農林生物質發(fā)電產業(yè)稅收優(yōu)惠政策的建議。

背景

扶持并發(fā)展農林生物質發(fā)電，是國家《能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》《可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》《生物質能發(fā)展“十三五”規(guī)劃》明確的戰(zhàn)略目標，是改善環(huán)境質量，發(fā)展循環(huán)經濟的重要任務。

國家能源局《生物質能發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出，到2020年，我國生物質發(fā)電總裝機容量達到1500萬千瓦，年發(fā)電量為900億千瓦時，其中農林生物質發(fā)電為700萬千瓦。根據國家能源局今年1月24日發(fā)布的數據，2017年我國生物質發(fā)電累計裝機達1488萬千瓦，年發(fā)電量為794億千瓦時，同比增長22.7%。農林生物質發(fā)電已投產項目達300多個，核準待建的有300多個。

農林生物質發(fā)電所用燃料主要是農作物秸稈及農林業(yè)生產、加工產生的剩余物和一部分廢棄家具、建材。農林生物質發(fā)電企業(yè)發(fā)明了一系列收集、打捆、翻曬的機械，引導加入農民參與農林廢棄物的收集行列。在增加農民收入的同時，提高了他們的環(huán)保意識。更重要的是，農林生物質發(fā)電企業(yè)正全面轉向熱電聯(lián)產分布式能源電站業(yè)務，一個電廠可以帶動一個產業(yè)園區(qū)或小城鎮(zhèn)，成為資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設的重要引擎。

行業(yè)當前享受稅收優(yōu)惠政策是按《資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》(財稅[2008]117號)(以下簡稱“所得稅優(yōu)惠目錄”)和《資源綜合利用產品和勞務增值稅優(yōu)惠目錄》(財稅[2015]78號)(以下簡稱“增值稅優(yōu)惠目錄”)兩個文件執(zhí)行。

其中，所得稅優(yōu)惠目錄中第三項類別“再生資源”對農林廢棄物的表述為：農作物秸稈及殼皮，包括糧食作物秸稈、農業(yè)經濟作物秸稈、糧食殼皮、玉米芯，要求產品原料70%以上來自所列資源。增值稅優(yōu)惠目錄中對農林剩余物及其他的表述為：畜禽糞便、稻殼、花生殼、玉米芯、油茶殼、棉籽殼、三剩物、次小薪材、農作物秸稈、蔗渣，以及利用上述資源發(fā)酵產生的沼氣，要求產品原料或者燃料80%以上來自所列資源。

從宏觀上看，上述兩個政策目錄的行業(yè)涉及面很廣，而農林生物質發(fā)電行業(yè)處于所有資源綜合利用價值鏈的最末端，是生物質5種利用方式——— “肥料化、飼料化、基料化、原料化、能源化”中前“四化”后不能再利用，且在“能源化”中擇優(yōu)利用后不可再利用的剩余部分。它的第一功能是環(huán)保。由于兩個政策目錄沒有涵蓋行業(yè)所有可利用資源品種，造成地方執(zhí)法部門普遍“生搬硬套”這兩個政策目錄，導致行業(yè)存在極大的政策違規(guī)風險。

從微觀上看，農林生物質發(fā)電廠投資成本高、投資強度大、回收周期長，企業(yè)燃料成本普遍超過經營保本的上限值0.5元/千瓦時。行業(yè)的上網電價是0.75元/千瓦時 (含基本電價和可再生能源電價附加補貼)，各省基本電價在0.35~0.45元/千瓦時之間，補貼電價一般在項目投產兩年后才開始結算。行業(yè)中幾乎所有企業(yè)都在高負債經營，沒有形成真正的良性循環(huán)。

另外，農民收集農林廢棄物的行為是不連續(xù)和臨時性的，季節(jié)性很強，而農林廢棄物不能作為免稅農產品開票，很大程度上挫敗了農民的積極性，很多農民被擋在收集和處理農林 “垃圾”的門外，增加了收集難度。

從政策本身來看，這兩個政策目錄對農林廢棄物品種的表述不一致。所得稅優(yōu)惠目錄在2008年出臺后再未進行修訂和完善。增值稅優(yōu)惠目錄經過幾次修訂已比較完善，但對行業(yè)利用的農林廢棄物品種沒有全覆蓋。

建議

建議對上述兩個政策目錄同步修訂和完善，一是將農林生物質發(fā)電行業(yè)收集利用的農林廢棄物品種全部納入，并取消技術標準中對農林廢棄物的比例要求;二是統(tǒng)一兩個目錄對農林廢棄物品種的表述方式和內容。

把農林廢棄物作為免稅農產品，讓農民享受免稅農產品的相關優(yōu)惠政策，更大程度地調動他們收集農林廢棄物的積極性。