我國經(jīng)濟(jì)體量大，高能耗產(chǎn)業(yè)比重高，整個(gè)經(jīng)濟(jì)體的碳排放強(qiáng)度高，應(yīng)對氣候變化任務(wù)十分艱巨，亟需有效的政策和制度安排加以推動(dòng)。建立全國性的碳排放交易體系(碳市場)是我國應(yīng)對氣候變化政策與制度的重要?jiǎng)?chuàng)新，其主要目的是利用基于市場的手段，以盡可能低的成本，履行我國應(yīng)對氣候變化的國際承諾，以及實(shí)現(xiàn)國內(nèi)約束性的碳減排目標(biāo)。
那么我國需要建立一個(gè)什么樣的全國碳排放交易體系?碳市場在履行我國應(yīng)對氣候變化承諾和實(shí)現(xiàn)國內(nèi)碳減排目標(biāo)中起多大的作用?全國碳市場如何助力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革?這些都是我國碳市場建設(shè)中面臨的根本性問題，而對這些問題的解答與全國碳市場的覆蓋范圍選擇、總量設(shè)定與配額分配密切相關(guān)。
碳市場從電力行業(yè)啟動(dòng) 未來將逐步擴(kuò)大
要建立全國碳市場，首先要確定這個(gè)體系的覆蓋范圍，然后才能談及數(shù)據(jù)報(bào)告核查、總量設(shè)定、配額分配和配額交易等其他設(shè)計(jì)要素。體系覆蓋范圍不僅要規(guī)定納入交易體系管控的行業(yè)，也需明確納入管控企業(yè)的門檻和溫室氣體種類等。因此，碳市場的覆蓋范圍決定了這個(gè)體系可以管控的溫室氣體排放總量的大小，也就從根本上決定了這個(gè)體系在履行應(yīng)對氣候變化國際承諾和完成國內(nèi)碳減排目標(biāo)中可發(fā)揮的作用大小。覆蓋的碳排放總量足夠大時(shí)，這個(gè)碳市場體系可對以上兩個(gè)目標(biāo)發(fā)揮比較大的作用。同時(shí)，當(dāng)這個(gè)體系既覆蓋了主要的能源供應(yīng)部門，也覆蓋了主要的能源使用部門時(shí)，這個(gè)體系也能更公平、有效地控制整個(gè)經(jīng)濟(jì)體的碳排放。
全國碳市場的覆蓋范圍應(yīng)是多個(gè)行業(yè)。選擇電力一個(gè)行業(yè)啟動(dòng)全國碳市場，是把電力行業(yè)作為全國碳排放交易體系建設(shè)的一個(gè)突破口，多個(gè)重點(diǎn)排放行業(yè)未來將逐步納入進(jìn)來。在2015年9月發(fā)表的《中美元首氣候變化聯(lián)合聲明》中，提出全國碳排放交易體系將覆蓋鋼鐵、電力、化工、建材、造紙和有色金屬等重點(diǎn)工業(yè)行業(yè)。《聲明》中指出的行業(yè)覆蓋范圍有充分的科學(xué)依據(jù)，很好地體現(xiàn)了我國應(yīng)對氣候變化和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的任務(wù)要求。
設(shè)定納入交易體系管控的企業(yè)門檻也是交易體系設(shè)計(jì)和建設(shè)中的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。門檻越低，覆蓋的企業(yè)數(shù)量就越多，市場管控的碳排放量就越大。但考慮到企業(yè)參與交易的能力和政府的管理成本，企業(yè)門檻也不是越低越好。在石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力、航空等重點(diǎn)排放行業(yè)中，年能耗1萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤及以上的企業(yè)大約有7000家。這些企業(yè)的總排放量占到工業(yè)部門碳排放的75%以上，管住了這7000家左右的企業(yè)，就管住了工業(yè)部門碳排放的大頭，同時(shí)政府的管理成本也在可接受的范圍之內(nèi)。因此，將年能耗1萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤(年二氧化碳排放2.6萬噸左右)作為交易體系的企業(yè)門檻是比較合理的。
總量設(shè)定宜“循序漸緊”
覆蓋范圍確定了碳市場的起始碳排放量，而總量設(shè)定就是在起始碳排放量的基礎(chǔ)上確定交易體系在未來目標(biāo)年份的碳排放總量。同樣，以履行應(yīng)對氣候變化承諾和完成國內(nèi)碳減排為目標(biāo)，那么這個(gè)交易體系就需完成比較大的碳減排量，也就需要設(shè)定一個(gè)比較緊的總量。同時(shí)，總量設(shè)定也是確定碳配額的供應(yīng)總量，是市場碳價(jià)形成的基礎(chǔ)，總量設(shè)定的越緊，配額交易價(jià)格就會(huì)越高，反之亦然。
交易體系的總量設(shè)定是一個(gè)極具挑戰(zhàn)性的工作，一方面，不僅要考慮碳市場覆蓋范圍的特征，也需要把握不同年份國家碳減排目標(biāo)和對碳排放交易體系貢獻(xiàn)的期望值，還需要對未來一個(gè)時(shí)期的經(jīng)濟(jì)增長率和交易體系覆蓋行業(yè)的成長情況進(jìn)行一定預(yù)判;另一方面，產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的承受力和競爭力也要納入考量中來。只有綜合考慮以上各方面的因素，才能提出一個(gè)減碳效果明顯、技術(shù)上可行、經(jīng)濟(jì)上負(fù)擔(dān)得起、政治上可以接受的總量設(shè)定方案。
歐盟和國際上已建成的其他碳市場經(jīng)歷過的失敗，根本原因都和總量設(shè)定不合理有關(guān)，主要表現(xiàn)為總量設(shè)定過松，實(shí)際碳排放總量低于市場預(yù)先設(shè)定的總量，也就導(dǎo)致了碳價(jià)奇低。歐盟碳市場總量設(shè)定過松的一個(gè)重要原因，就是當(dāng)初在設(shè)定時(shí)對覆蓋行業(yè)未來的增長率預(yù)期過高，明顯超過了后來實(shí)際的增長率。
此外，設(shè)定的碳市場總量是需要通過配額分配的方式落實(shí)到企業(yè)的，這就必須考慮到不同產(chǎn)業(yè)和企業(yè)實(shí)際減排潛力和承受能力。
配額免費(fèi)分配法適合我國當(dāng)下國情
配額分配是采用適當(dāng)?shù)姆椒▽⒃O(shè)定的碳市場總量分配落實(shí)到所覆蓋的行業(yè)和企業(yè)的過程。常見的配額分配方法有兩種，有償分配法即以配額拍賣為代表，以及免費(fèi)分配法。
拍賣法的優(yōu)點(diǎn)是簡單，配額配置效率高，缺點(diǎn)是會(huì)顯著提高企業(yè)的經(jīng)營成本，影響產(chǎn)業(yè)的國際競爭力，也可能會(huì)導(dǎo)致一定程度的碳泄漏(即高碳排放企業(yè)搬遷到其他碳管理政策更弱的國家和地區(qū))。而免費(fèi)分配法，則往往需要權(quán)衡效率和公平性，一般比較復(fù)雜，配額配置效率沒有拍賣法高，但其優(yōu)點(diǎn)是對企業(yè)的經(jīng)營成本影響低，造成碳泄露的可能性小。從國際經(jīng)驗(yàn)和國內(nèi)7個(gè)省市的試點(diǎn)實(shí)踐看，體系建設(shè)初期一般采用全部免費(fèi)分配或絕大部分配額免費(fèi)分配，之后不斷增加拍賣在配額分配中的比重的路徑。
經(jīng)過7個(gè)地方碳交易試點(diǎn)3年多的實(shí)踐，我國探索出了兩種符合國情的配額免費(fèi)分配方法，一種是基于當(dāng)年實(shí)際產(chǎn)量的行業(yè)基準(zhǔn)法，另一種是基于當(dāng)年實(shí)際產(chǎn)量的企業(yè)歷史強(qiáng)度下降法，比較好地克服了分配方法的問題。
總之，碳市場的覆蓋范圍選擇、總量設(shè)定和配額分配三者之間是緊密關(guān)聯(lián)的，屬于上層建筑，從根本上決定著碳市場的成效，需要系統(tǒng)統(tǒng)籌和科學(xué)合理的頂層設(shè)計(jì)。如果能做到逐步擴(kuò)大、循序漸緊、高效配額分配，全國碳排放交易體系全部建成后，將對我國履行國際應(yīng)對氣候變化承諾和完成國內(nèi)碳減排目標(biāo)作出巨大貢獻(xiàn)。