如何有效地促進(jìn)我國(guó)放射性廢物管理工作?中國(guó)科學(xué)院核能安全技術(shù)研究所吳宜燦院士團(tuán)隊(duì)與生態(tài)環(huán)境部華北核與輻射安全監(jiān)督站、生態(tài)環(huán)境部華南核與輻射安全監(jiān)督站、生態(tài)環(huán)境部核與輻射安全中心等單位的專(zhuān)家學(xué)者開(kāi)展聯(lián)合研究，近期在《中國(guó)科學(xué)院院刊》撰文，對(duì)我國(guó)放射性廢物管理體制與機(jī)制提出了政策建議。
核能是我國(guó)能源結(jié)構(gòu)的重要組成部分，我國(guó)在運(yùn)核電站數(shù)量?jī)H次于美國(guó)和法國(guó)，并且在不斷增加，與此同時(shí)，積存和產(chǎn)生的放射性廢物總量也不斷增多。大量核電站廢物超期貯存，得不到及時(shí)處置，軍工高放廢液貯存超過(guò)了50年，廢物暫存設(shè)備問(wèn)題頻發(fā)，秦山核電站還曾因?yàn)閺U物暫存庫(kù)滿(mǎn)容一度面臨停運(yùn)的威脅。放射性廢物得不到妥善安置，在我國(guó)引發(fā)的安全、社會(huì)和環(huán)境影響日益突出。

在核電站遍地開(kāi)花的繁榮背后，我國(guó)廢物處置場(chǎng)建設(shè)進(jìn)展卻過(guò)于緩慢。雖然政府已經(jīng)明確了低、中放廢物的區(qū)域處置規(guī)劃，但已建成的西北、北龍和飛鳳山3個(gè)近地表處置場(chǎng)中，北龍僅暫存來(lái)自大亞灣核電基地的廢物，飛鳳山處置場(chǎng)也拒絕接收四川省以外的廢物，西北處置場(chǎng)則以接收國(guó)防廢物為主，都不能稱(chēng)為真正的區(qū)域處置場(chǎng)，其他區(qū)域的處置場(chǎng)選址落地更是步履維艱。我國(guó)中放廢物的處置在2018年以前與低放廢物一并規(guī)劃，但根據(jù)國(guó)家最新發(fā)布的《放射性廢物分類(lèi)》，中放廢物需要采取比近地表處置更高程度的包容和隔離措施，目前還沒(méi)有出臺(tái)針對(duì)性的新規(guī)劃和措施。我國(guó)高放廢物處置處于地下實(shí)驗(yàn)室建設(shè)階段，初步選定甘肅北山為重點(diǎn)預(yù)選區(qū)，高放處置庫(kù)的建造規(guī)劃亟待明確。

放射性廢物的處置是人類(lèi)社會(huì)的一項(xiàng)長(zhǎng)期挑戰(zhàn)，受到各國(guó)的廣泛重視，其中不乏成功案例。我國(guó)的放射性廢物管理原則是清晰的，但是在具體管理措施的落實(shí)上仍有不足之處。文章總結(jié)了國(guó)際核大國(guó)放射性廢物管理的經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)特有國(guó)情，提出了以下針對(duì)性建議。

中、高放廢物：專(zhuān)設(shè)實(shí)施機(jī)構(gòu)

文章認(rèn)為：不同類(lèi)型放射性廢物特性上存在明顯差異，對(duì)其處置的方式也不同。對(duì)于中、高放廢物，我國(guó)應(yīng)依法設(shè)立專(zhuān)門(mén)、較高層級(jí)的實(shí)施機(jī)構(gòu)，并加大先進(jìn)核能創(chuàng)新力度，最小化甚至實(shí)現(xiàn)不產(chǎn)生中、高放核廢物。

高放廢物放射性活度占各類(lèi)廢物總活度的絕大部分，放射性持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、核素毒性大且涉及國(guó)防安全，其處置要求高且難度大，經(jīng)費(fèi)需求多，還需開(kāi)展基礎(chǔ)研究和技術(shù)開(kāi)發(fā)。但高放廢物體積占比小，對(duì)其進(jìn)行管理的人工需求小。各國(guó)對(duì)于高放廢物的處置，都設(shè)立了由政府或政府所屬部門(mén)專(zhuān)門(mén)成立的實(shí)施機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。因此，我國(guó)應(yīng)依法設(shè)立專(zhuān)門(mén)的高放廢物處置實(shí)施機(jī)構(gòu)，主要職責(zé)是處置庫(kù)的選址、建設(shè)、運(yùn)行、關(guān)閉和監(jiān)測(cè)工作。建議該實(shí)施機(jī)構(gòu)由政府相關(guān)部委直接設(shè)立，授予較高層級(jí)。我國(guó)的中放廢物(尤其是長(zhǎng)壽命中放廢物)處置采用中等深度處置方式，其性質(zhì)與高放廢物較為類(lèi)似，建議統(tǒng)一由該實(shí)施機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。

低放廢物：開(kāi)放市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)

文章認(rèn)為：低放廢物處置政策存在多種途徑且各有優(yōu)劣。對(duì)于低放廢物，我國(guó)處置規(guī)劃不應(yīng)局限于“區(qū)域處置”模式，鼓勵(lì)多途徑開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)。

低放、極低放廢物體量大、來(lái)源廣、危害相對(duì)較低、處置技術(shù)相對(duì)成熟，并且涉及國(guó)防安全問(wèn)題相對(duì)少，可采用政府監(jiān)管下的市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)模式進(jìn)行管理。目前低放廢物處置存在多種途徑且各有優(yōu)劣。(1)“區(qū)域處置”。離廢物產(chǎn)生地距離相對(duì)適中且能夠?qū)崿F(xiàn)區(qū)域資源優(yōu)勢(shì)共享。但該途徑會(huì)導(dǎo)致責(zé)任主體不明確，難以有效追責(zé);且在遇到“鄰避效應(yīng)”問(wèn)題時(shí)，地方政府和公眾的利益缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，將導(dǎo)致處置場(chǎng)落地困難。(2)“就地處置”。責(zé)任主體明確為廢物生產(chǎn)者，可短期內(nèi)推進(jìn)處置場(chǎng)的建設(shè)，無(wú)明顯“鄰避效應(yīng)”問(wèn)題。但需要建設(shè)的放射性廢物處置場(chǎng)較多，且核設(shè)施壽命有限，從長(zhǎng)期和全局角度分析，不利于經(jīng)濟(jì)性和資源優(yōu)化，更帶來(lái)了新的安全和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。(3)“集中處置”。利用規(guī)模效應(yīng)，可有效降低成本和風(fēng)險(xiǎn)。場(chǎng)址選擇范圍大，可充分利用市場(chǎng)機(jī)制推動(dòng)處置場(chǎng)的落地。但該途徑可能會(huì)導(dǎo)致額外的運(yùn)輸安全風(fēng)險(xiǎn)和成本增加，此模式下取決于能否實(shí)現(xiàn)盈利。

美國(guó)低放廢物采用的是多途徑處置方式：一方面鼓勵(lì)協(xié)議州區(qū)域處置方式，另一方面也支持全國(guó)性商業(yè)化集中處置方式。從過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，美國(guó)全國(guó)性商業(yè)化集中處置方式處置了大部分的低放廢物。法國(guó)國(guó)土面積與我國(guó)四川省在同等級(jí)別，由 ANDRA 將中低放廢物和極低放廢物集中處置，以提高處置執(zhí)行的效率。因此，對(duì)于低放廢物的處置規(guī)劃，我國(guó)不應(yīng)局限于“區(qū)域處置”模式，鼓勵(lì)多途徑開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)，“集中處置”模式也可納入備選方案。發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的作用，鼓勵(lì)適度的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，有利于提高放射性廢物管理行業(yè)的效能，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，更加經(jīng)濟(jì)便利。

完善資金籌措和管理辦法

文章認(rèn)為：不同類(lèi)型放射性廢物的資金籌措與管理存在差異，受到多重因素的影響，我國(guó)應(yīng)完善放射性廢物資金籌措與管理辦法。

國(guó)際上針對(duì)高放廢物和核退役產(chǎn)生的廢物，資金的管理方式一般有：企業(yè)內(nèi)部準(zhǔn)備金、獨(dú)立于企業(yè)資產(chǎn)的專(zhuān)門(mén)賬戶(hù)、不屬于國(guó)家財(cái)政預(yù)算范疇的國(guó)家核廢物基金、屬于國(guó)家財(cái)政預(yù)算范疇的國(guó)家核廢物基。對(duì)于資金保值的方法，各國(guó)都趨向于采用相對(duì)保守的投資方式，如購(gòu)買(mǎi)國(guó)債、特定信用評(píng)級(jí)的資產(chǎn)或控制風(fēng)險(xiǎn)投資的比例。我國(guó)從 2010 年就開(kāi)始征收核電站乏燃料處理處置基金(0.026 元/千瓦時(shí))，建議對(duì)乏燃料基金進(jìn)行專(zhuān)戶(hù)管理，并對(duì)乏燃料后處理和高放廢物處置資金進(jìn)行明確劃分，制定基金的保值增值投資方向。我國(guó)核電廠退役資金建議采用企業(yè)主導(dǎo)的資金管理方式，但必須是獨(dú)立且受監(jiān)督的賬戶(hù)。國(guó)家要制定退役準(zhǔn)備金的估算、提取、管理及使用辦法，規(guī)定該資金不得用于任何其他目的;并由核電公司承擔(dān)資金從提取到使用期間的投資增值義務(wù)，以減輕國(guó)家的負(fù)擔(dān)，提高公眾對(duì)核電安全、環(huán)境安全的信心。

低放廢物其資金使用時(shí)間與廢物產(chǎn)生時(shí)間間隔較短，可采用商業(yè)付費(fèi)模式。美國(guó)處置設(shè)施運(yùn)營(yíng)商根據(jù)各自定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)向廢物生產(chǎn)者收費(fèi);法國(guó)是廢物生產(chǎn)者與 ANDRA 簽訂商業(yè)合同并付費(fèi);英國(guó) NDA 通過(guò)商業(yè)協(xié)議授權(quán)低放廢物庫(kù)有限公司LLWR 管理國(guó)家低放廢物處置場(chǎng)并支付其運(yùn)營(yíng)費(fèi)用。我國(guó)低放廢物的資金保障應(yīng)盡快制度化。當(dāng)前，處置場(chǎng)的建設(shè)資金可由核電公司分?jǐn)?，或由商業(yè)處置單位自行籌款建設(shè)，并依據(jù)其建造、運(yùn)行和關(guān)閉監(jiān)護(hù)各環(huán)節(jié)的成本估算，制定相應(yīng)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，定期與核電公司簽訂處置協(xié)議。在形成制度保障的前提下，強(qiáng)化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，加速推動(dòng)低放廢物的處理處置。

提高公眾參與，明確激勵(lì)措施

文章認(rèn)為：制定適當(dāng)?shù)募?lì)措施對(duì)有效消除“鄰避效應(yīng)”問(wèn)題作用明顯，我國(guó)應(yīng)提高公眾參與，完善激勵(lì)措施，盡力消除“鄰避效應(yīng)”。

出于安全、經(jīng)濟(jì)、政治等原因，公眾反核或“鄰避效應(yīng)”問(wèn)題嚴(yán)重阻礙了各國(guó)放射性廢物處置的推進(jìn)。公眾視放射性廢物處置設(shè)施為一個(gè)安全性未知的垃圾填埋場(chǎng)。這些設(shè)施增加了公眾對(duì)環(huán)境和健康的風(fēng)險(xiǎn)感知和政府的監(jiān)管壓力，卻沒(méi)有為當(dāng)?shù)卣蚓用駧?lái)明顯的效益，因而遭到抵制。

為解決“鄰避效應(yīng)”問(wèn)題，很多國(guó)家制定了適當(dāng)?shù)募?lì)措施，以推動(dòng)廢物處置的進(jìn)程。例如，加拿大采用物業(yè)價(jià)值保護(hù)計(jì)劃(Port Hope Area Initiative，PHAI)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，對(duì)加拿大高放廢物深地質(zhì)處置庫(kù)(Deep Geologic Repository，DGR)進(jìn)行約3000萬(wàn)美元的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。韓國(guó)在沒(méi)有實(shí)行激勵(lì)政策之前，1986—2004的18年間經(jīng)歷了9次選址失敗，中低放廢物處置設(shè)施及乏燃料貯存設(shè)施遲遲不能落地。2005年3月，韓國(guó)制定《放射性廢棄物處置設(shè)施特別法》并成立選址委員會(huì)，確定了具體的激勵(lì)措施;到2005年11月，經(jīng)居民投票選定慶州市作為場(chǎng)址，僅僅歷時(shí)8個(gè)月。

因此，從各國(guó)解決“鄰避效應(yīng)”問(wèn)題的成功經(jīng)驗(yàn)看，制定激勵(lì)措施可明顯進(jìn)行改善，提高公眾接受度，加快放射性廢物處置進(jìn)程。具體措施可包括：完善處置設(shè)施選址過(guò)程的信息公開(kāi)和公眾參與制度;對(duì)于放射性廢物處置設(shè)施可能產(chǎn)生的外部環(huán)境影響，要建立恰當(dāng)?shù)募?lì)措施，保證地方政府權(quán)利和義務(wù)的對(duì)等，保障當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)其居住地的合法權(quán)益。完善退役設(shè)施的保險(xiǎn)制度和不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值保證制度。

建立健全法律法規(guī)體系

文章認(rèn)為：完善的法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系對(duì)促進(jìn)放射性廢物管理的成效明顯，我國(guó)應(yīng)完善放射性廢物管理的法律法規(guī)，制定放射性廢物管理專(zhuān)門(mén)法。

完善的法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系是放射性廢物管理工作的基本依據(jù)。法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系對(duì)于責(zé)任劃分、實(shí)施方式、資金保障、公眾參與和激勵(lì)措施等方面規(guī)定越明確，具體實(shí)施的過(guò)程就越順暢。反之，如果對(duì)于實(shí)施的方向沒(méi)有相對(duì)清晰的界定，會(huì)導(dǎo)致工作推進(jìn)遇到困難。從各國(guó)放射性廢物管理的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，它們對(duì)于放射性廢物管理法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系的制定高度重視，尤其是在立法體系中關(guān)鍵的法律制定方面，大部分國(guó)家都制定了針對(duì)放射性廢物管理的專(zhuān)門(mén)法，甚至部分國(guó)家針對(duì)放射性廢物管理制定了多部法律。

在我國(guó)當(dāng)前的法律法規(guī)體系中，放射性廢物管理的原則是清晰的，但是在處置責(zé)任、實(shí)施方式、資金保障、公眾參與和激勵(lì)措施方面，還要進(jìn)一步地明確和細(xì)化。為了保障政策在實(shí)施過(guò)程中有法可依，有章可循，應(yīng)盡快建立健全相關(guān)法律體系，制定專(zhuān)門(mén)的放射性廢物管理法，使放射性廢物管理規(guī)范化、制度化，最終實(shí)現(xiàn)放射性廢物的有效、安全處置。放射性廢物管理專(zhuān)門(mén)法的立法可能需要長(zhǎng)期的過(guò)程，故對(duì)現(xiàn)行相關(guān)法律的有效落實(shí)也非常關(guān)鍵，我國(guó)在此方面還亟待加強(qiáng)。