近日，全國多個省市發(fā)布了2020年重大投資項目，截至3月8日，全國有23個省市已公布2020年省內重點項目投資計劃?！吨袊侣勚芸肥崂戆l(fā)現(xiàn)，20個已公布計劃投資額的省市投資計劃逾44萬億元。
從歷史經(jīng)驗看，基建投資是拉動經(jīng)濟增長的重要選擇之一，在1997年亞洲金融危機、2003年非典疫情、2008年國際金融危機發(fā)生后，中國都采取了大規(guī)模擴大基礎設施建設的方式來應對。
資本市場很快就有了反應，以水泥、鋼鐵為代表的板塊出現(xiàn)大漲，似乎印證著基建投資的作用。
此次各地投資計劃的發(fā)布正逢疫情暴發(fā)時期，盡管除湖北以外，各地已開始分區(qū)分級推進復工，但疫情對中國經(jīng)濟的影響尚未可知。在這樣一個特殊時刻，各地政府“不約而同”將基建投資作為拉動經(jīng)濟增長的重要手段，究竟是思維慣性還是精準施策?
值得擔憂的是，這幾年大規(guī)模實施減稅降費政策，各地財力吃緊，財政減收，償債壓力巨大，特別是當年4萬億引發(fā)的重復建設和隱性債務等問題至今還未完全化解，現(xiàn)在官方拿出十數(shù)倍于當年的投資計劃，背后的邏輯是什么?錢從哪兒來?如何避免重蹈覆轍、引發(fā)更大的風險?
在中國財政科學研究院金融研究中心主任趙全厚看來，和4萬億的時期相比，現(xiàn)在中國的經(jīng)濟形勢已經(jīng)大不相同。2008年，全球的貿(mào)易市場是開放的，當時的判斷是即使供過于求，也可以通過外部市場消化掉。而現(xiàn)在，面對產(chǎn)能過剩，加上貿(mào)易和需求的萎縮，以及三期疊加的風險，對投資的有效性和精準性提出更高要求，因此，重復投資應該是小概率事件。
3月4日，中共中央政治局常務委員會會議提出，加快5G網(wǎng)絡、數(shù)據(jù)中心等新型基礎設施建設進度。此消息一出，“新基建”旋即引來各方關注和解讀。
傳統(tǒng)基建是指鐵路、公路、橋梁、水利工程等大建筑，也就是人們常說的“鐵公基”。而“新基建”則是指發(fā)力于科技端的基礎設施建設，涵蓋5G、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等數(shù)字基礎設施建設。
騰訊較早提出的“產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)”概念，實際上就包含了大數(shù)據(jù)、云計算和人工智能等數(shù)字基礎設施建設，可以說為“新基建”打下了數(shù)字基礎建設，而疫情下產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)的爆發(fā)釋放正迎合“新基建”的窗口期。
在騰訊高級執(zhí)行副總裁、云與智慧產(chǎn)業(yè)事業(yè)群總裁湯道生看來，2003年SARS疫情帶動了第一波PC互聯(lián)網(wǎng)的加速，而2020年的新冠肺炎疫情則加速了產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展。
從“鐵公基”到“新基建”
“在中國城鎮(zhèn)化進入高峰時期和供給側結構性改革進程中，這一輪的基建熱背后，主要是為了滿足基礎設施建設補短板的現(xiàn)實需求。”趙全厚向《中國新聞周刊》分析。2018年10月31日，國務院辦公廳發(fā)布《關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》，提出要著力補齊鐵路、公路、水運、機場、水利、能源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)保、公共服務、城鄉(xiāng)基礎設施、棚戶區(qū)改造等領域短板，加快推進已納入規(guī)劃的重大項目。
“盡管這幾年我們的基建范圍在不斷微調，但從這個文件可以看出，‘鐵公基’依然是排在最前面的幾項，說明從長遠來看，在城鎮(zhèn)化建設過程中，基礎設施補短板仍是一項重要內容。”趙全厚向《中國新聞周刊》介紹。
就在去年12月26日的全國交通運輸部工作會議上，交通運輸部披露2020年將完成鐵路投資8000億元，公路水路投資1.8萬億元，民航投資900億元。也就是說，今年以交通基礎設施為主的“鐵公基”建設就將投資近2.7萬億元。
在目前公布投資計劃的省市中，廣東投資總額最大，1230個項目共投資5.9萬億元;其次是云南，525個項目共投資5萬億元。緊隨其后的是四川和重慶，分別為4.4萬億元和4.38萬億元。接下來是福建、陜西和河南，分別是3.84萬億元、3.38萬億元和3.2萬億元。
可以看出，中西部地區(qū)投資積極性較高，數(shù)額也巨大，而且傳統(tǒng)基建項目占比較大。比如在重慶的《城市提升行動計劃》中，建設交通、市政、水利、生態(tài)環(huán)保、能源、通信等項目占計劃投資總額的一半以上。
趙全厚分析，一些政府投資的主要領域，如交通領域向中西部傾斜是逐步實現(xiàn)的。在人口稠密度的東部地區(qū)或者大城市周邊，交通基礎設施已經(jīng)飽和，頂多只能做一些邊際性的投資，比如北京新建第二機場，而中西部地區(qū)交通基礎設施相對比較薄弱，從“十二五”時期開始，交通基礎設施建設已經(jīng)向中西部延伸，以此加強人員的流動，實現(xiàn)經(jīng)濟的發(fā)展和人流、物流、貨流的均衡化。
“明顯可以看到，交通領域無論是投資的力度，還是投資的密度，都在補短板，呈現(xiàn)出東部向中部再向西部延伸的過程。”趙全厚說。
值得關注的是，在這一輪基礎設施建設中，以5G基建、特高壓(電力)物聯(lián)網(wǎng)、高鐵(軌道交通)、新能源汽車和充電樁、云計算和數(shù)據(jù)中心、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)為代表的“新基建”也在政府投資中嶄露頭角，格外引發(fā)關注。
實際上，新基建并非全新的概念，早在2018年底召開的中央經(jīng)濟工作會議上，就曾強調要加快“城際交通、物流、市政基礎設施，以及5G、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等新型基礎設施建設”;在2019年政府工作報告中，又將“加強新一代信息基礎設施建設”列入新基建范疇。
疫情發(fā)生后，中央更是加快對新基建的部署，就在近一個月內，已4次召開會議部署“新基建”。特別是3月4日的中央政治局常務委員會會議提出“新基建”項目后，多個省市隨即公布了2020年重大投資項目計劃，在一些詳細的項目安排中，不乏“新基建”的身影。
用恒大集團首席經(jīng)濟學家任澤平的話說，未來“新”一輪基建主要應有四“新”，即新的地區(qū)、新的主體、新的方式、新的領域。要在補齊鐵路、公路、軌道交通等傳統(tǒng)基建的基礎上，大力發(fā)展5G、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、智慧城市、教育醫(yī)療等新型基建，以改革創(chuàng)新穩(wěn)增長。
這次疫情還暴露出公共基礎設施的短板，即使在武漢這樣人口密集的特大城市，醫(yī)療資源配置和公共應急能力依然不足。因此，公共基礎設施補短板也成為此輪政府投資的重點。
比如山東就在現(xiàn)有項目推進的基礎上，聚焦公共服務、社會治理、產(chǎn)業(yè)生態(tài)、基礎設施等四個重點領域，突出公共衛(wèi)生、公共安全、應急體系、應急物資儲備、網(wǎng)絡安全保障、農(nóng)村人居環(huán)境整治、應急供水保障、疫苗研發(fā)生產(chǎn)、醫(yī)療物資產(chǎn)業(yè)鏈建設和基礎設施保障，提出274個重點項目，總投資8922億元。
錢從哪兒來?
然而，一個現(xiàn)實的問題擺在眼前，錢從哪兒來?
2008年11月，為應對金融危機，中央推出了進一步擴大內需、促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長的10項措施，到2010年底大約新增4萬億元的投資規(guī)模;而2008年，全國一般預算收入超過6萬億元。
據(jù)發(fā)改委有關負責人后來介紹，在4萬億元投資中，新增中央投資共11800億元，主要來自中央預算內投資、中央政府性基金、中央財政其他公共投資，以及中央財政災后恢復重建基金。其他投資28200億元，主要來自地方財政預算、中央財政代發(fā)地方政府債券、政策性貸款、企業(yè)(公司)債券和中期票據(jù)、銀行貸款以及吸引民間投資等。
從后來的效果來看，那時候的金融監(jiān)管還存在一些缺陷，影子銀行、地方投融資平臺亂象橫生，引發(fā)了一系列金融和債務風險，至今尚未化解。由于配套資金沒有到位，4萬億的刺激政策也沒有起到預期的效果。
有了前車之鑒，在各省紛紛公布投資計劃之后，一些質疑的聲音開始出現(xiàn)。畢竟，財政部數(shù)據(jù)顯示，2019年，全國一般預算收入19.04億元，投資額度已遠遠超出財政收入，隨著近年來大力推進減稅降費，各地均面臨財力緊張的局面，如何完成44萬億元甚至更多的投資?
“政府融資無非幾種老辦法，除了舉債，就是PPP。但是地方債也存在一些結構性問題。”中央財經(jīng)大學中國公共財政與政策研究院院長喬寶云向《中國新聞周刊》介紹，地方政府舉債有額度限制，無法滿足投資需求，而專項債又規(guī)定了指定用途，地方政府積極性不高。從一些省市的情況來看，還存在借了專項債后，由于并沒有那么多項目，出現(xiàn)資金擱置的情況，造成了資源的浪費。
即使融資成功，未來也面臨巨大的償債壓力。政府投資的項目多是投資額大、回報率低的項目，債務到期后，難以依靠項目盈利來償債，無形中加大了未來的債務風險。
而PPP也存在著潛在風險，很多項目成為隱性債務，而上個4萬億以后，為中國留下了多大規(guī)模的隱性債務，至今尚未理清。
基建先行，市場緊跟
實際上，近年來由于金融去杠桿導致信用收縮，社會來源資金收緊，中國的固定資產(chǎn)投資增速自2009年創(chuàng)下30.1%高點后，出現(xiàn)持續(xù)下行，2019年全國固定資產(chǎn)投資增速僅為5.4%，為十年來新低。
與之相應，中國基建增速和經(jīng)濟增速也連續(xù)下滑，2018年，中國基建投資增速從上一年的19%降至3.8%。而據(jù)國家統(tǒng)計局最新數(shù)據(jù)，2019年中國基建投資仍維持3.8%的增速，增長乏力，其原因包括PPP項目清理、資管新規(guī)導致非標融資渠道收緊、地方債發(fā)行(城投債)收緊與信用市場波動等。
“我國的經(jīng)濟已經(jīng)從高速發(fā)展，進入到中速發(fā)展的階段，如何保持適當?shù)慕?jīng)濟增速，成為大家對高質量發(fā)展的期待之一。”喬寶云打了個比方，正如一輛高速行駛的汽車，如果貿(mào)然停下來，肯定會有更大的風險。因此，如何保持一定的增速，對于地方政府而言，是一項巨大的挑戰(zhàn)。需要尋找新的動能，這對于市場經(jīng)濟比較完善的地方而言，自然不在話下，而對于市場經(jīng)濟相對較弱的地方而言，還需要政府在短期內發(fā)揮替代作用。
今年是三大攻堅戰(zhàn)的決勝之年，在本該大干快上的時刻遭遇疫情，從而整個決策也發(fā)生了改變。在喬寶云看來，4萬億也好，44萬億也罷，看似偶然的背后，是短期波動和長期趨勢之間的關系。這些年的減稅降費，三去一降一補都是供給側結構性改革的重要內容，也是高質量發(fā)展的長期趨勢。“我們不能因為短期的波動，而投入過多精力，否則，真正的趨勢性問題就會被掩蓋。”
從決策層面，選擇投資拉動而非消費、貿(mào)易拉動，也并非偶然。在拉動經(jīng)濟的三駕馬車中，外貿(mào)的實現(xiàn)依賴國際經(jīng)濟大環(huán)境，不確定因素較多，而消費的實現(xiàn)依賴于兩個前提，一是老百姓有足夠的錢，二是老百姓有了錢后不是拿來儲蓄，而是用于消費。這兩點的前提是，老百姓要有好的就業(yè)。
在此次疫情發(fā)生后，各地紛紛啟動一級響應機制，通過封城和隔離，防止疫情的蔓延。但整個社會經(jīng)濟也由此按下暫停鍵，人員阻隔，物流不暢，企業(yè)遲遲無法復工，訂單的壓力，現(xiàn)金流的壓力，防疫的壓力，讓企業(yè)復工變得困難重重，社會秩序難以恢復，經(jīng)濟發(fā)展受到巨大沖擊，對就業(yè)也產(chǎn)生不好的影響。在喬寶云看來，目前這一階段，經(jīng)濟增速并非最重要的，關鍵在于就業(yè)，這是實現(xiàn)社會穩(wěn)定的重要因素。
隨著疫情逐步得到控制，在防控疫情和經(jīng)濟發(fā)展之間，應如何平衡，將損失減到最小?趙全厚認為，現(xiàn)階段，全國大部分省市都應將工作重心放到恢復經(jīng)濟秩序中來，而政府投資可以起到穩(wěn)定社會預期，傳遞信心，提高企業(yè)生產(chǎn)積極性的作用。為了實現(xiàn)這一目標，適當?shù)丶哟笳畟l(fā)行，擴大基建也是可行的方法。
“風險一定有，但作為一個負責任的政府，財政必須承擔這些風險。”趙全厚認為，這兩年中國面臨經(jīng)濟下行的壓力，加上中美貿(mào)易沖突和疫情的影響，整個中國社會亟須盡快復工復產(chǎn)，穩(wěn)定就業(yè)，就需要政府適度加大公共投資，尤其加大補短板方面的投資，從逆周期調整穩(wěn)定社會預期，從而帶動上下游企業(yè)跟進投資。
隨著政府的項目在全國落地開花，一些諸如物流等環(huán)節(jié)也隨之疏通，為企業(yè)帶來便利。而加大投資后，最終也會給老百姓留下一些公共領域的財產(chǎn)。
在這一過程中，財政只需控制投資的節(jié)奏，避免一次性過高投入帶來的風險。據(jù)趙全厚介紹，政府投資項目，有些需要中央審批，有些只需報備，地方政府可自行決定。因此，盡管公布的投資項目都會進入項目庫，但并非所有項目都能在一兩年內落地。
最終落地的，一定是有資金保障的項目。更多的項目，可能會在編制“十四五”規(guī)劃中體現(xiàn)，向社會傳遞政府的積極信號和穩(wěn)定預期。
這些年高速發(fā)展的城鎮(zhèn)化，地方政府積累了大量的債務，風險趨緊。再加上疫情造成的原材料供應、人流、物流的限制，不可能年內將所有的資金都投入到項目上去。因此，趙全厚預估，今年預算內中央和地方的財政投入，包括增加一般債務和專項債務額度，加上PPP，今年各地政府總的投資額，以萬億為單位，不會到10萬億，預計在6萬億~7萬億元左右，期望以此來穩(wěn)定和帶動市場預期好轉，帶動社會投資跟進。
“經(jīng)濟發(fā)展和基礎設施建設之間必須匹配，在特殊時期，基建可以先走一步，但不能先走十步，那樣就跟不上了。”喬寶云表示，在這個時候，政府和市場就會產(chǎn)生兩種關系，一種是基建先行，市場緊跟，兩者相互成長，相互支撐;另一種則是政府將本該是市場的功能擠占了。“比如目前要穩(wěn)就業(yè)，政府采取了一些臨時性措施，但隨后就應騰出手讓市場跟上，這樣才是健康的關系。”
