新一輪電改已經(jīng)進入深水區(qū)，各種阻力雖大，但仍在持續(xù)向前。近日，國家發(fā)改委下發(fā)的《燃煤自備電廠規(guī)范建設(shè)和運行專項治理方案(征求意見稿)》(以下簡稱《意見稿》)便將矛頭直指電改的核心領(lǐng)域之一——總裝機容量高達1.15億千瓦的燃煤自備電廠。
燃煤自備電廠治理敏感而復雜。記者采訪中了解到，目前，各地能源局正在摸底燃煤自備電廠的行業(yè)發(fā)展詳情，由于《意見稿》將深刻影響自備電廠行業(yè)生態(tài)，相關(guān)企業(yè)反應強烈。例如，在征求意見期間，國家發(fā)改委便收到了“魏橋集團16萬人、信發(fā)集團8萬人下崗給你們看”的意見反饋。
那么，《意見稿》透露了何種政策導向?哪些具體內(nèi)容引起了巨大爭議?燃煤自備電廠反應強烈，原因何在?
“建設(shè)是經(jīng)過地方政府默許的”
新電改的核心配套文件之一《關(guān)于加強和規(guī)范燃煤自備電廠監(jiān)督管理的指導意見》早在2015年底就已落地，但近兩年的實施效果甚微。
“燃煤自備電廠的建設(shè)是經(jīng)過地方政府默許的，沒有地方政府支持，燃煤自備電廠不可能開工建設(shè)并投產(chǎn)發(fā)電。”一位曾經(jīng)在電網(wǎng)企業(yè)工作的人士對記者表示，自備電廠最早興起于上世紀五六十年代，大規(guī)模建設(shè)于上世紀八九十年代。“當時，我國各行業(yè)均嚴重缺電。在電力工業(yè)政策從獨家辦電轉(zhuǎn)變?yōu)楣膭疃嗉肄k電、多渠道辦電后，各地高耗能企業(yè)紛紛開辦自備電廠。進入本世紀以來，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，燃煤自備電廠更是呈現(xiàn)出快速增長態(tài)勢。”
國家發(fā)改委數(shù)據(jù)顯示，截至2016年底，全國企業(yè)自備電廠裝機容量已超過1.42億千瓦，較2015年大幅增長16%，占全國電力總裝機的8.6%。其中，自備煤電裝機容量1.15億千瓦，占全部自備裝機總?cè)萘康?1%。如今，全國自備電廠第一大省是山東，燃煤自備電廠代表性企業(yè)有山東省的魏橋集團和信發(fā)集團等。這兩大集團均通過自行發(fā)電、調(diào)度、運行、供電，為其內(nèi)部的紡織和鋁業(yè)企業(yè)以及周邊的其他企業(yè)低價供電。
但是，自備電廠因“未公平承擔社會責任”“加劇環(huán)境污染”等問題一直備受詬病。“所以，《意見稿》的發(fā)布意味著國家將在這一‘長期處于無監(jiān)管地帶’刮起一場史上最為嚴苛的整治風暴。”上述人士說。
記者梳理《意見稿》發(fā)現(xiàn)，這次國家對燃煤自備電廠的建設(shè)和運行提出了24條整治意見，旨在實現(xiàn)燃煤自備電廠能耗、污染排放、裝機規(guī)模的“三降低”和社會履責水平、安全運行水平、清潔能源消納規(guī)模的“三提高”。其中特別提出，對于“中發(fā)9號文”公布之后，未經(jīng)批準或未列入規(guī)劃的燃煤自備電廠，一律停建停運。而且自《意見稿》印發(fā)之日起，“新建燃煤自備電廠但未經(jīng)批準或未列入規(guī)劃的，要從嚴從重問責，并對該省(區(qū)、市)所有發(fā)電類項目一律停批。”
“最棘手問題是下崗人員的安置”
采訪中，多數(shù)業(yè)內(nèi)人士認為，主管部門確實早該規(guī)范燃煤自備電廠，但此次《意見稿》也的確存在脫離實際的問題。
據(jù)悉，目前多數(shù)鋼鐵、電解鋁、紡織等企業(yè)的優(yōu)勢源于其燃煤自備電廠的低價電。例如，生產(chǎn)一噸電解鋁需要1.3萬度電和2噸氧化鋁，電能的消耗約占生產(chǎn)成本的40%。燃煤自備電廠整治后，將大幅推升上述相關(guān)企業(yè)的用電成本。
“我們自己投資架設(shè)電網(wǎng)，電價比國家電網(wǎng)便宜1/3，降低企業(yè)用電成本的同時更兼顧了周邊企業(yè)。”信發(fā)集團董事長張學信接受本報記者采訪時說，“國家規(guī)范燃煤自備電廠的政策好是好，但是規(guī)劃政策的人并不了解實際情況，地方辦事人員處理問題時往往偏離整治初衷。”
“整治燃煤自備電廠對民生影響大，最棘手問題是下崗人員的安置。”一位知情人士對記者表示，“這也是為什么燃煤自備電廠整治了兩年卻沒有效果的重要原因之一。”
目前，國家發(fā)改委已收到魏橋、信發(fā)集團對于《意見稿》的反饋——“魏橋集團16萬人、信發(fā)集團8萬人下崗給你們看”。
一位政府人士向記者指出：“不只是自備電廠，牽扯到去產(chǎn)能問題時，企業(yè)往往會用民生問題‘要挾’相關(guān)主管部門。而就業(yè)又是民生之本，所以主管部門在處理涉及此類問題時是慎之又慎。”
就人員安置問題，記者致電張學信，但并未得到正面回應。一位不愿具名的權(quán)威人士透露，國家發(fā)改委正在研究此問題，不會置民生于不顧。
一位地方能源局人士對記者說：“其實，中央只是出出文件，象征性撥些資金，到最后還是地方政府在背大頭責任。不僅是燃煤自備電廠整治，之前煤炭去產(chǎn)能、鋼鐵去產(chǎn)能等，地方政府壓力都相當大。”
“建議在整治燃煤自備電廠過程中，中央多給地方政府一點彈性。”北京市鑫諾律師事務所合伙人展曙光認為，“燃煤自備電廠的存在具有一定合理性?！兑庖姼濉酚行┥?，需要更多考慮實際情況。建議把處理問題的權(quán)力交給地方政府，中央則只需提出治理邊界即可。對于歷史形成的自備電廠，不能一棍子打死，可以提出更有針對性的治理方案。”
但也有觀點認為：“地方政府往往為燃煤自備電廠背書，把整治管理權(quán)下放到地方政府，沒人會認真處理此問題。”
上述曾在國網(wǎng)工作的人士則指出，燃煤自備電廠形成原因非常復雜，包括未按原“5號文”完成電力體制改革等因素，從這方面講，電改主管部門難辭其咎。“例如，魏橋集團曾經(jīng)計劃賣電給電網(wǎng)，但被拒之門外。從某種意義上說，有的自備電廠屬于被‘逼良為娼’。”
“政府性基金補繳無妥協(xié)余地”
除了上述問題，記者采訪獲悉，目前各方聚焦的另一核心點是政府性基金補繳問題。“該不該補、從哪年開始補”是爭論焦點。
《意見稿》明確要追討自備電廠歷年來欠繳的“政府性基金及附加和系統(tǒng)備用費”，包含“可再生能源電價附加”。有數(shù)據(jù)顯示，截至2017年底，“可再生能源電價附加”缺口已超過1000億元，隨著可再生能源裝機規(guī)模不斷擴大，累計補貼缺口也呈現(xiàn)持續(xù)擴大趨勢，預計到2020年將達到3000億元。
中國生物質(zhì)聯(lián)盟副秘書長張大勇接受記者采訪時說，很多自備電廠自發(fā)自用，基本不繳納政府性基金，這是造成可再生能源補貼缺口最重要的原因之一。盡管財政部、國家發(fā)改委以及國家能源局等相關(guān)部門多次發(fā)文要求自備電廠嚴格按照規(guī)定上繳可再生能源電價附加，但實際繳納情況不容樂觀。
“目前，國家正在統(tǒng)計燃煤自備電廠政府性基金補繳金額之中。”權(quán)威人士向記者透露，“只要燃煤自備電廠歷史上并過網(wǎng)，均可統(tǒng)計追繳金額;沒有并網(wǎng)的，省里自己也能統(tǒng)計出來。不過目前問題的關(guān)鍵是欠繳金額統(tǒng)計出來后企業(yè)補繳不起。”
但中電聯(lián)行業(yè)發(fā)展與環(huán)境資源部副主任張琳對記者表示，在電力系統(tǒng)里，燃煤自備電廠不參加可再生能源電價附加上繳資金是多年歷史遺留問題，這對電力系統(tǒng)其他企業(yè)并不公平。“雖然近兩年煤價高位運行致使一些燃煤自備電廠經(jīng)營困難甚至虧損，但從市場公平競爭角度講，不能因為經(jīng)營不善或者遇到困難就回避這個問題。”
上述權(quán)威人士表示：“《意見稿》明確了補繳可再生能源電價附加后，在下一輪核定輸配電價時，當?shù)剌斉潆妰r可以下降。以魏橋、信發(fā)為例，收繳政府性基金后，再次核定的其他工商業(yè)電價會下調(diào)一些。但如果地方政府縱容企業(yè)不補交，那該省的工商業(yè)電價就不會降低。”
記者從國家發(fā)改委獲悉，政府性基金補繳無妥協(xié)余地，考慮到巨額欠繳情況，《意見稿》提出了“限期整改”：自備電廠自2016年起欠繳的政府性基金及附加和系統(tǒng)備用費用，應于2018年底前繳清;2016年前欠繳的應于文件印發(fā)之日起3年內(nèi)繳清。個別數(shù)額較大、確有困難的地方，可以寬限。
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燃煤自備電廠能效環(huán)保水平低
國家發(fā)改委在2015年底發(fā)布的解讀《關(guān)于加強和規(guī)范燃煤自備電廠監(jiān)督管理的指導意見》顯示，燃煤自備電廠由于專業(yè)化運行管理水平不高，監(jiān)管難度大等原因，普遍存在能耗水平高、環(huán)保排放不達標、環(huán)保設(shè)施不完善等問題。
以某東部省份的調(diào)查結(jié)果為例，燃煤自備電廠發(fā)電煤耗、供電煤耗較該省統(tǒng)調(diào)燃煤機組分別高出44克/千瓦時、90克/千瓦時，煙塵、二氧化硫、氮氧化物排放濃度則比統(tǒng)調(diào)燃煤機組高出1-2倍;并網(wǎng)自備電廠中安裝除塵、脫硫、脫硝設(shè)施的電廠數(shù)量分別占61%、55%和51%，同時安裝除塵、脫硫、脫硝設(shè)施的電廠數(shù)量僅占45%，而統(tǒng)調(diào)燃煤機組安裝除塵、脫硫、脫硝裝置的電廠數(shù)量則分別占99%、92%(計入循環(huán)流化床鍋爐后接近100%)和83%。
因此，上述解讀文章認為，自備電廠的能效環(huán)保水平和環(huán)保設(shè)施建設(shè)遠落后于統(tǒng)調(diào)電廠。
