中國工程院院士王金南認為，達峰行動應堅持共同而有區(qū)別的責任原則。在國家層面，需加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，提出不同區(qū)域分階段達峰路線圖，明確各地達峰時限和重點任務。以制定碳達峰行動方案為契機，各省區(qū)市也要結合自身發(fā)展特點，統(tǒng)籌推動產(chǎn)業(yè)結構、能源結構、交通結構等調(diào)整，促進低碳生產(chǎn)，打造零碳排放示范工程。

連日來，各省區(qū)市陸續(xù)公布政府工作報告，明確2021年重點工作。記者梳理發(fā)現(xiàn)，“碳減排”“碳達峰”成為高頻熱詞，多地紛紛提出時間表、路線圖。

由于我國幅員遼闊，不同地區(qū)在發(fā)展階段、經(jīng)濟實力、資源稟賦等方面有著較大差異，各地制定的達峰目標、推進計劃及措施也多有不同。在此背景下，省際間的“碳不公平”現(xiàn)象開始引發(fā)行業(yè)關注。“諸如內(nèi)蒙古、山西、河北等地，化石能源生產(chǎn)較為集中或自身產(chǎn)業(yè)結構偏向重化工業(yè)，在為外省提供大量能源密集型產(chǎn)品的同時，自身碳排放也在顯著增加。從某種程度上說，這些地區(qū)相當于承擔了外省的部分排放量。”中國人民大學環(huán)境學院教授龐軍說。

各地碳減排進度不一

統(tǒng)計顯示，我國70%左右的能源消費來自城市，70%的二氧化碳也是由城市排放。因此，生態(tài)環(huán)境部明確表示“支持有條件的地區(qū)率先達峰”。一批省區(qū)市爭相行動起來。

“到2025年，上海碳排放總量要力爭達峰，領先全國水平5年。”上海市生態(tài)環(huán)境局局長程鵬表示，“十四五”期間將把降碳作為全面綠色轉(zhuǎn)型的總抓手，持續(xù)推動能源、工業(yè)、交通和農(nóng)業(yè)等“四大結構”調(diào)整。四川省生態(tài)環(huán)境廳總工程師趙樂晨坦言，四川仍面臨挑戰(zhàn)，與碳達峰、碳中和的要求存在巨大差距，需要設立剛性總量目標，實施差異化增量控制，全省多數(shù)城市應于2029年及之前達峰。“2021年，山西將把開展碳達峰作為深化能源革命綜合改革試點的牽引舉措，研究制定一系列行動方案。”山西省省長林武也態(tài)度表明。

記者進一步了解到，目前，北京、天津等10余省區(qū)市已制定自己的達峰方案，且加入行動的省市數(shù)量還在增加。此外，國家已開展三批、87個低碳省市試點，其中有82個試點提出達峰目標，計劃在2020年、2025年前達峰的城市分別占到18個、42個。

“在碳達峰的路上，有些省市已經(jīng)達到或接近終點，有些地區(qū)仍在路上，有些卻尚未設定達峰時間和峰值。”一位熟悉情況的業(yè)內(nèi)人士告訴記者，盡管我國城市在排放總量和結構上差異顯著，但全國一半左右的碳排放，集中來自于排放量靠前的城市，其減排效果是2030年前能否實現(xiàn)碳達峰目標的關鍵。

地區(qū)間隱含“碳不公平”狀況

競相開展的減排行動，不僅拉開地區(qū)差距，在一定程度上還伴隨著“不公平”。

龐軍表示，省際間存在頻繁的貿(mào)易往來，讓部分地區(qū)成為“隱含碳”凈轉(zhuǎn)入地區(qū)，無形中為外省承擔了部分碳排放，進而在碳排放空間分配及經(jīng)濟效益上均處于劣勢地位。“測算顯示，隱含碳轉(zhuǎn)入總量最高的是內(nèi)蒙古、山西及河北，前兩個省份為煤炭主產(chǎn)地，而河北重化工業(yè)較為集中。由于長期向外省提供能源密集型產(chǎn)品，這些地區(qū)已成為碳排放輸入型省份。反過來，廣東、江蘇、浙江等地制造業(yè)發(fā)達，為維持自身經(jīng)濟增長，需要從外省大量購買能源、原材料及終端消費品，相當于通過消費其他省份生產(chǎn)的高碳產(chǎn)品，將部分碳排放凈轉(zhuǎn)移出去。”

龐軍還稱，東部沿海部分發(fā)達城市走在減排前列，已率先制定碳達峰目標。其中，有的是真正通過技術升級改造、提升節(jié)能水平，及大力發(fā)展可再生能源等方式減少排放；但也不排除有地區(qū)只是簡單強調(diào)達峰，將高碳產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移出去。“后者很有可能加劇接續(xù)省份的碳排放，站在全國一盤棋角度，需要警惕這樣的轉(zhuǎn)移風險。”

北京理工大學能源與環(huán)境政策研究中心教授王科表示，全國碳排放權交易市場雖已啟動，但前期僅納入電力行業(yè)，石化、鋼鐵等排放大戶依然交由地方自主管理。“一方面，相比其他生產(chǎn)經(jīng)營成本，減碳降碳的成本暫未引起足夠重視，沒有明顯通過產(chǎn)品鏈向下游傳導。減排成本主要由生產(chǎn)者承擔，消費端并未付出相應代價。另一方面，各地減排的松緊程度不一，標準和方式也不相同，地區(qū)減排的不平衡性在所難免。”

堅持共同而有區(qū)別的責任原則

在碳達峰目標下，不同類型的城市如何推進？中國工程院院士王金南認為，達峰行動應堅持共同而有區(qū)別的責任原則。在國家層面，需加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，提出不同區(qū)域分階段達峰路線圖，明確各地達峰時限和重點任務。以制定碳達峰行動方案為契機，各省區(qū)市也要結合自身發(fā)展特點，統(tǒng)籌推動產(chǎn)業(yè)結構、能源結構、交通結構等調(diào)整，促進低碳生產(chǎn)，打造零碳排放示范工程。

“在制定達峰行動方案時，應充分考慮省際貿(mào)易隱含碳排放，科學界定不同省份的減排責任并合理分配。此外，可綜合運用多種市場手段，建立碳減排資金的省際補償機制。”龐軍建議，一是建立合理的能源定價機制，使環(huán)境成本在能源價格中得到充分體現(xiàn)，利于有需要的省份獲得碳減排資金。二是發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，利用碳交易市場促進重點行業(yè)碳減排，并通過適度的碳配額拍賣籌措碳減排資金。三是對于碳交易市場難以覆蓋的行業(yè)和企業(yè)，適時征收碳稅，并利用碳稅收入為能源密集型產(chǎn)業(yè)或省份的碳減排提供資金支持。

在上述人士看來，部分省份在輸出能源產(chǎn)品的同時，也相應獲得了經(jīng)濟收益。因此，排放無論發(fā)生在何地，生產(chǎn)端均有責任盡可能提高效率、改進管理，以促進整體減排。在此基礎上，因地制宜推進差別化減排措施，避免加重“碳不公平”現(xiàn)象。

“對于處于劣勢的省份，應減少資源型及高碳產(chǎn)品調(diào)出，主動改善不利的減排地位。”該人士舉例，高能耗強度的重化工、數(shù)據(jù)中心等產(chǎn)業(yè)，可優(yōu)先布局在西北、西南可再生能源資源富集地，減少化石能源消費，促進可再生電力就地消納。同時還可強化省際碳減排協(xié)作，部分發(fā)達地區(qū)在經(jīng)濟相對滯后的地區(qū)開展綠色項目投資，幫助后者實現(xiàn)低碳轉(zhuǎn)型。